1995 es Corden, W. Max Corden, W. Max Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 2014-01-02T14:51:16Z hdl:11362/25427 NACIONES UNIDAS COMISIÓN ECONÓM ICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - CEPAL Distr. LIMITADA LC/MEX/L.420 2 de febrero de 2000 ORIGINAL: ESPAÑOL USO PRODUCTIVO DE LAS REMESAS FAMILIARES Y COMUNITARIAS EN CENTROAMÉRICA Este documento fue elaborado por el consultor Federico Torres A., en el marco del Proyecto “Remesas y economía familiar, Fase II: Uso productivo de las remesas en Centroamérica” (BT-HOL-7076). Las opiniones expresas en él son de la exclusiva responsabilidad de su autor y pueden no coincidir con las de la Organización. 00-2-3 Ill ÍNDICE Página PRESENTACIÓN............................................................................................................... v INTRODUCCIÓN.................................................................................................................... 1 I. 5 1. Distintas fases del proyecto............................................................................... 2. Metodología y resultados de la primera fase.................................................... 8 3. Propuestas metodológicas para la segunda fase............................................. II. MARCO METODOLÓGICO DEL TR A BA JO ................................................... 5 9 17 1. 2. 3. 4. III. EL IMPACTO MACROECONÓMICO DE LAS REMESAS EN CENTROAMÉRICA................................................................................................ El contexto macroeconómico............................................................................ Evolución del mercado cambiario.................................................................... Situación actual y escenarios del envío de remesas a Centroamérica Análisis de los principales indicadores referidos a remesas familiares 17 19 22 26 USO PRODUCTIVO DE LAS REMESAS FAM ILIARES............................... 30 1. A ntecedentes....................................................................................................... 30 2. Lecciones de otros países................................................................................... 32 3. Tendencias recientes en Centroamérica.......................................................... 36 4. Propuestas para fomentar el uso productivo de las remesas........................ 39 IV. LAS ORGANIZACIONES DE MIGRANTES Y LAS REMESAS COMUNITARIAS 46 1. 2. 3. 4. Nuevas tendencias............................................................................................... Las agrupaciones de migrantes ......................................................................... Las remesas colectivas o comunitarias............................................................. Hacia una estrategia participativa para el uso productivo de lasremesas comunitarias........................................................................................................ 5. Políticas gubernamentales relacionadas con el usoproductivo de las remesas.......................................................................................................... 6. Papel de los organismos internacionales...........................................................67 7. Principales proyectos estratégicos en la etapa actual......................................68 V. 46 50 56 60 64 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES......................................................71 1. Conclusiones......................................................................................................... 71 2. Recomendaciones ............................................................................................... 76 iv Página BIBLIOGRAFÍA........................................................................................................................ 81 Anexos: I. II. III. IV. V. Cuadros sobre el marco macroeconómico de las remesas en Centroamérica............................................................................................................. Esquemas cambiarios centroamericanos, 1986-1996............................................ Gráficos y esquemas................................................................................................... Ejemplos de agrupaciones de migrantes en los Estados Unidos.......................... Lista de personas entrevistadas................................................................................. 87 93 103 109 113 INTRODUCCIÓN El presente documento constituye el informe final del proyecto R em esas y econom ía fam iliar, II fase, cuyo principal objetivo fue estudiar el uso productivo de las remesas en los países centroamericanos y promover fórmulas específicas para ampliarlo y mejorarlo. Esta segunda fase comprendió varias etapas de trabajo. Prim ero se realizó una investigación general orientada a examinar las tendencias más recientes de las remesas en Centroamérica, y en particular los estudios y planteamientos sobre su uso productivo, incluyendo también algunas otras experiencias internacionales seleccionadas. Los resultados de esta tarea se consignaron en un informe preliminar, en el que también se hicieron varias recomendaciones metodológicas y operativas para el desarrollo de trabajos específicos en cada uno de los países seleccionados para el proyecto: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Los cuatro estudios por país fueron desarrollados por sendos consultores nacionales durante la primera mitad de 1999. En cada caso se hizo un análisis detallado de la situación de las remesas y se presentaron propuestas concretas para prom over su uso productivo. Esta etapa culminó con la realización, en cada país, de un seminario para la discusión de los estudios nacionales. De las amplias y fructíferas discusiones sostenidas en dichos seminarios se derivaron diversas conclusiones y recomendaciones que sirvieron para enriquecer los respectivos estudios nacionales y para elaborar una versión ampliada y revisada del informe preliminar. Este último documento fue, a su vez, discutido en un seminario de carácter regional en el que participaron dirigentes de las organizaciones de migrantes de los diversos países, funcionarios públicos y de los organismos internacionales y representantes del medio académico. En la presente versión se incorporan los comentarios y recomendaciones de dicho seminario; se concluye así la tercera y últim a etapa de esta segunda fase. En este documento se intenta sintetizar y sistematizar los resultados de las dos etapas previas y hacer recomendaciones sobre líneas de acción y proyectos específicos que hagan posible un uso más productivo de las remesas en lo general y en cada uno de los países incluidos en el proyecto. Aparte de los estudios nacionales, la principal fuente de información que nutrió el presente trabajo fueron las múltiples entrevistas directas que hizo el autor a especialistas en el tem a de remesas, a miembros de agrupaciones de migrantes y de organizaciones conectadas con ellos o con sus comunidades de origen y a funcionarios gubernamentales relacionados con políticas, programas y proyectos dirigidos a los migrantes en los Estados Unidos o a sus familias en el país de origen. A todas estas personas, a los consultores encargados de los estudios nacionales y a quienes se sirvieron enviar inform ación por correo electrónico, el autor desea agradecerles su colaboración y atenciones, pidiendo al mismo tiempo disculpas por las omisiones o errores de interpretación en los que haya incurrido involuntariamente. 2 Se efectuó una amplia revisión de la bibliografía sobre las remesas y su uso en los países centroamericanos, sobre todo como apoyo para la elaboración del informe preliminar. Asimismo, en el caso específico de los instrumentos utilizados para estimular el envío de remesas o su uso productivo, se analizaron selectivamente materiales relativos a otras experiencias internacionales. Por su amplitud y complejidad, hubo que prescindir en la investigación de muchos aspectos relativos a las características y problemas de las migraciones, pero no directamente conectados con la cuestión de envío y uso de remesas o con la experiencia centroamericana. Entre esos aspectos, en los seminarios se mencionaron a menudo los relativos al efecto social y familiar de las migraciones en las localidades de origen, la composición de los hogares de los migrantes y los cambios que experimentan en las diversas etapas del ciclo migratorio, los problemas legales y de derechos humanos a los que se enfrentan los indocumentados, los grandes peligros y abusos que arrostran en su peregrinaje, etc. También se insistió en la necesidad de una política integral para la atención de los migrantes, que considere las cuestiones básicas de nacionalidad, representación ciudadana y derecho al voto. El tratamiento, aun superficial, de todos estos temas no hubiera sido posible en el tiempo disponible para el proyecto. Con objeto de realizar las mencionadas entrevistas, el consultor viajó a los cuatro países centroamericanos incluidos en el estudio, así como a cinco ciudades de los Estados Unidos en donde existen concentraciones importantes de migrantes centroamericanos: Los Angeles, Miami, N ueva Orleans, N ueva Y ork y Washington. En dichas ciudades se realizaron entrevistas con funcionarios de los consulados y embajadas de los cuatro países seleccionados, así como con los representantes de algunas agrupaciones de migrantes centroamericanos o de organizaciones no gubernamentales (ONG) relacionadas con ellos. Lamentablemente, en estos últimos dos casos, el número de entrevistas practicadas se vio restringido por la corta duración de las visitas y por el hecho de que dichas organizaciones se encuentran dispersas en una vasta área y no es fácil entrar en contacto con ellas. Los consultores nacionales tuvieron posteriorm ente la oportunidad de profundizar en algunas de estas relaciones iniciales, ya que cada uno visitó alguna ciudad de las mencionadas, excepto Nueva York. También se entablaron relaciones con diversos centros de estudios y especialistas en México. La participación del autor en los seminarios nacionales le resultó de gran utilidad. Las discusiones de los seminarios fueron muy intensas y aleccionadoras. Además, allí hubo oportunidad de dialogar directamente con los consultores nacionales y con especialistas y representantes gubernam entales no entrevistados previamente. El autor se benefició también de su participación en las mesas redondas sobre remesas de latinos en los Estados Unidos hacia los países de América Latina y el Caribe, organizadas por el Tomás Rivera Policy Institute y el Interamerican Dialogue, el 19 de febrero de 1998 y el 18 de junio de 1999, en Los Angeles y W ashington, respectivamente. Aparte de la interesante discusión allí sostenida sobre las remesas familiares, los mecanismos y el costo de su envío y el nuevo fenómeno de las remesas colectivas, se entró en contacto con destacados especialistas y con una serie de representantes de agrupaciones de migrantes latinoamericanos y de O NG que brindan diversos servicios a los migrantes. 3 En la presentación de este informe final se conservan el orden y la estructura utilizados en la investigación preliminar, pero todos los capítulos, con excepción del II, han sido objeto de múltiples cambios y adiciones, y se les han incorporado nuevos apartados. En el capítulo II se han actualizado las cifras, aunque el análisis no resultó significativamente alterado por ello. La mayor parte de los cambios efectuados proviene de las discusiones de los seminarios y de reflexiones sobre las experiencias consignadas en los estudios nacionales. En el capítulo I se plantean los alcances y el marco metodológico del trabajo, sus diferencias con la primera fase y las consideraciones específicas que animan el nuevo enfoque adoptado en la presente. Se comenta también la necesidad de matizar las conclusiones y recomendaciones del estudio en función de las distintas intensidades y tiempos con que se han desenvuelto las migraciones hacia los Estados Unidos en cada uno de los países analizados. En el capítulo II se examina el contexto macroeconómico de los distintos países considerados en el proyecto y se reseña la evolución de sus regímenes cambiarios. Asimismo, se abordan los indicadores globales más significativos de dichas economías en materia de remesas familiares, considerando la situación actual y los posibles escenarios futuros. En el capítulo III se estudian diversas experiencias internacionales para fom entar el uso productivo de las remesas familiares y se sitúan en ese contexto las tendencias registradas en la m ateria en Centroamérica. Se hace una revisión más detallada para esta región de los diversos instrumentos que se han propuesto y utilizado para tal fin y de los resultados obtenidos. En el capítulo IV se exponen las nuevas tendencias que se registran en el estudio y tratamiento de los asuntos de los migrantes y las remesas, así como las posibles vías de acción que abren dichas tendencias para im pulsar en Centroamérica el uso productivo de los ingresos de los migrantes. Se pone especial énfasis en el análisis de las formas de organización de los generadores de las remesas, en las actividades que desarrollan para apoyar a sus comunidades de origen, en el creciente proceso de envío de las llamadas remesas colectivas o comunitarias y en el marco institucional en el que opera dicho envío y sus diferencias con el relativo a las remesas familiares. En la últim a parte del capítulo IV se presentan algunas vertientes de acción y de proyectos que pueden coadyuvar a que se haga en el futuro un m ejor uso de las remesas comunitarias y de las potencialidades de los migrantes. Se presta especial atención a las propuestas para desarrollar proyectos piloto de tipo productivo o de desarrollo comunitario, en las localidades de origen de los migrantes y con financiamiento de sus organizaciones en los Estados Unidos. L a intención es que dichos proyectos pudieran servir como modelos replicables en la organización y el financiamiento de proyectos similares en una escala más amplia. Por último, en el capítulo V se sintetizan las principales conclusiones y recomendaciones del trabajo. 4 En la parte complementaria del documento se proporciona la bibliografia recopilada para propósitos del trabajo. Asimismo, se incluyen cinco anexos con materiales de apoyo. En los anexos I, II y III se presenta una serie de láminas y cuadros utilizados para apoyar ciertas explicaciones del texto. En el anexo IV se proporcionan, a título ilustrativo, listas de asociaciones de migrantes centroamericanos en los Estados Unidos y en el anexo V se muestra la relación de las personas entrevistadas por el autor. El presente estudio se elaboró con la supervisión de la Unidad de Desarrollo Social de la Comisión Económ ica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Sede Subregional en México. El autor agradece al jefe de esta unidad, señor Pablo Serrano, sus directrices y consejos, así como su permanente disposición a discutir y revisar los sucesivos avances de la investigación. También expresa su agradecimiento al señor Juan Pérez Gabriel, asistente de investigación de la Sección de Desarrollo Económ ico de la CEPAL, quien proporcionó la información y efectuó los cálculos del anexo I, y a Beata Ksiezopolska por su gran ayuda en la investigación y revisión bibliográficas. El autor desea finalizar esta introducción con un reconocimiento especial al finado Jorge Puchet. Quienes tuvimos la distinción de su amistad y la oportunidad de participar en equipo con él, nos beneficiamos siempre de sus profundos conocimientos, su clara inteligencia y su enorme generosidad y entusiasmo. En el presente trabajo dejó también huella con su valiosa contribución en la discusión e integración del capítulo II, que versa sobre los aspectos macroeconómicos de las remesas. 5 I. MARCO METODOLÓGICO DEL TRABAJO 1. Distintas fases del proyecto El proyecto de la CEPAL sobre las remesas ha atravesado dos fases. En la primera, desarrollada entre 1990 y 1991, la atención se centró en evaluar su impacto en la economía familiar de los receptores, más que en proponer m ecanism os o program as para fom entar su uso productivo. En su fase más reciente, el objetivo ha sido concentrarse en el empleo productivo de las remesas para tratar de ampliarlo e impulsarlo. Así, se buscaron ejemplos precisos de dicho uso y se le trató de seguir la pista a los procesos que los hicieron posibles y a los principales actores involucrados en ellos. Esto condujo, en el curso de la investigación misma, a trasladar el énfasis de los receptores de las remesas a los remitentes mismos, y a explorar un nuevo fenómeno que ha cobrado importancia en los noventa: el de las remesas colectivas o comunitarias. A riesgo de simplificar, sería válido afirmar que la primera fase tuvo a las remesas familiares como eje principal del análisis y que la segunda ha incorporado otro eje de atención en las remesas colectivas. Las primeras constituyen un ingreso de las familias de los migrantes centroamericanos, que se ha orientado fundamentalmente al consumo, sin cambios significativos en los últim os 10 años. Las segundas son producto de colectas que realizan las organizaciones de centroamericanos en los Estados Unidos y están destinadas a inversiones en las comunidades de origen de sus emisores. Aunque todavía no conforman un flujo importante, muestran un rápido crecimiento, al tiempo que se multiplican las organizaciones de migrantes centroamericanos en los Estados Unidos. Hasta hace muy poco, la atención del medio académico y de los gobiernos en Centroamérica había estado centrada fundamentalmente en las remesas familiares, su uso y su im pacto macroeconómico. D esde 1996 este centro de gravedad se ha com enzado a desplazar lentamente hacia los migrantes, sus organizaciones y las redes sociales en que se insertan dichas organizaciones. Algo similar ocurre con el análisis y las propuestas de instrumentos para estimular los flujos de remesas y su uso productivo. En la primera fase, el análisis que se hizo alrededor de dichos instrumentos era de tipo general y las propuestas respectivas se orientaban sobre todo a posibles instrumentos de captación de las remesas familiares que pudieran ligarse al mismo tiempo con mecanismos de ahorro e inversión. Esta tendencia se originó, en gran medida, en el hecho de que en los años en que se desarrolló el estudio todavía existían fuertes restricciones cambiarias en los países centroamericanos. 6 En la presente fase se hizo una revisión más amplia sobre los instrumentos utilizados en Centroamérica y en otras partes del mundo para aumentar los flujos de remesas familiares y estimular su uso productivo, así como sobre cuáles han sido sus resultados. La conclusión, reiterada casi tantas veces como el número de experiencias tratadas, fue que no se ha descubierto todavía un instrumento eficaz para influir en el incremento del flujo de dicho tipo de remesas y en especial para modificar su uso hacia fines más productivos y menos orientados al consumo. Por ello la atención se volcó en mayor medida hacia otras posibilidades, como la que brindan las remesas colectivas y en general la interrelación con los residentes en los Estados Unidos a través de los mercados de productos del país de origen, las oportunidades de inversión ligadas a dichos m ercados y otros lazos económicos. El principal aporte de la primera fase consistió en el análisis de las principales características de las familias receptoras de remesas y el impacto de estos ingresos en la economía familiar de tres países centroamericanos: El Salvador, Guatemala y Nicaragua. El caso de H onduras no fue considerado dentro del proyecto en aquella ocasión, ya que las remesas familiares en ese país registraban todavía un monto muy bajo. En la primera fase también se realizó un examen amplio de los aspectos macroeconómicos de las remesas, que habían venido creciendo muy rápidamente en los años ochenta, sobre todo en El Salvador, y hacia fines de esa década habían alcanzado magnitudes jam ás previstas, originando diversas preocupaciones respecto de sus implicaciones en la evolución futura de los distintos agregados económicos. Aunque algunas de estas preocupaciones siguen presentes, el contexto actual de la política macroeconómica en los países centroamericanos obliga a considerarlas en una perspectiva más amplia. Pese a las diferencias ya descritas entre las dos fases, se ha procurado darle la mayor continuidad posible al proyecto en su conjunto y las conclusiones y recomendaciones de la prim era fase fueron de gran valor para orientar adecuadamente los trabajos en la segunda. En particular, sirvieron de punto de referencia varias de las conclusiones alcanzadas en el seminario final de la primera fase. Allí se reconoció que el tema de los mecanismos para impulsar el uso productivo de las remesas debía ser estudiado con más detalle y apertura y privó el consenso de que “el destino y el uso de las remesas debe responder a una decisión espontánea, voluntaria, participativa y autogestionaria” . 1 En el seminario mencionado también “hubo una aprobación generalizada respecto de la utilización de la infraestructura institucional y organizaciones privadas ya existentes para la orquestación de acciones encaminadas al aprovechamiento de las remesas. En este sentido se destacó el papel que las organizaciones no gubernamentales podrían desempeñar dada su probada eficacia en trabajos con la micro y pequeña empresa.” 2 1 2 CEPAL (1991a), pág. 13. Ibídem, pág. 14. 7 Asimismo, se dio seguimiento a otros temas básicos de la primera fase, como el análisis macroeconómico de las remesas familiares, pero sólo con el propósito de contar con un marco actualizado de información y de presentar los principales temas de discusión en la materia. Los resultados de la prim era fase tuvieron gran importancia como fuente de información básica sobre remesas familiares. Se revisó la nueva bibliografía sobre los temas más directamente relacionados con el uso productivo de las remesas familiares en Centroamérica, a fin de docum entar los cambios más importantes que se han producido, en los últimos años, con respecto a la situación existente en la primera etapa. Desafortunadamente, no ha habido otro esfuerzo similar al de la primera fase, que permita tener una visión tan amplia y sistemática de los hogares receptores de remesas familiares y del uso que hacen de estos ingresos. Valga subrayar que muchos de los comentarios y conclusiones que se expresan en el presente documento sobre las tendencias de las remesas familiares y colectivas, así como sobre los instrumentos para estimular el uso productivo de ambas, se refieren al conjunto de los cuatro países estudiados y no dan cuenta de matices o consideraciones particulares que pueden afectar su validez relativa para un caso en particular. Se ha tratado de form ular las aclaraciones pertinentes a lo largo del texto, pero quizás no siempre con la precisión y amplitud requeridas. Por esta razón, se recom ienda consultar los estudios nacionales para enriquecer la visión de conjunto y lograr una apreciación más profunda país por país. Pero también es pertinente subrayar algunos comentarios generales sobre las diferencias más importantes en cuanto al tratamiento e importancia relativa, por países, de los principales temas analizados. Así, por ejemplo, la afirmación de que las organizaciones de migrantes centroamericanos en los Estados Unidos, por lugares de origen, así como las remesas comunitarias a dichos lugares, han venido multiplicándose rápidamente en los últimos años, se aplica con más rigor a El Salvador y Guatemala que a H onduras y Nicaragua. En este último caso, la consultora nacional incluso ha manifestado que la organización de nicaragüenses según lugar de origen no es tan evidente; situación que puede im pedir el fomento de remesas colectivas en el futuro. 3 En general, puede afirmarse que las nuevas tendencias detectadas en los noventa se basan más en las experiencias guatemalteca y salvadoreña, que registran un mayor monto de migrantes y remesas durante un período más largo y han consolidado y diversificado más claramente sus redes sociales tanto en el país de origen como en el de residencia. Al mismo tiempo, en estos casos se ha avanzado más en materia de información y análisis de los fenómenos involucrados, y los gobiernos han fomentado un m ayor acercamiento con las comunidades de residentes nacionales en los Estados Unidos. L a situación es diferente en H onduras y Nicaragua, países en los que las migraciones y las remesas no tienen todavía la misma magnitud ni raigambre social o política. En estos países tienen mayor importancia las cuestiones relativas a la cuantificación de las remesas CEPAL (1999d), pág. 19. 8 familiares y a la evolución de su impacto en la economía familiar de los receptores y en el ámbito macroeconómico. La organización y programación del trabajo en la primera fase fueron similares a las de la etapa actual. En aquella ocasión se realizaron estudios nacionales en tres países, así como un estudio global, con sus seminarios respectivos. Los análisis, conclusiones y recomendaciones de dicho proyecto se recogieron en varios documentos, entre los que destacan: tres estudios nacionales, una síntesis agregada de los tres estudios y un informe sobre el seminario final del proyecto, en el que se examinaron y discutieron sus principales aspectos. 2. M etodología y resultados de la prim era fase La carencia de datos o trabajos sistemáticos sobre las remesas familiares y su uso obligó a realizar, en los tres países estudiados entonces, una encuesta directa en una muestra intencional de familias de los medios rural y urbano en El Salvador, y de zonas urbanas en Guatemala y Nicaragua. La encuesta se circunscribió a aquellas zonas y localidades en las que se sabía de antemano que había importantes concentraciones de hogares con emigrantes. Los datos recogidos en la encuesta permitieron profundizar en diversos aspectos de la estructura y economía familiar de los receptores de las remesas, así como formular hipótesis sobre las implicaciones de éstas en los hábitos económicos de las familias beneficiarias. Salieron a la luz importantes conclusiones sobre el significado de las remesas en la economía global de los países, en la economía familiar de los migrantes y en el segmento de población afectado por la pobreza. A continuación se resumen dichas conclusiones 4 y las recomendaciones que se hicieron en el seminario final del proyecto. Con respecto al impacto general de las remesas en la economía de los países, los indicadores analizados revelaban una importancia innegable de las remesas en los tres casos estudiados. Su trascendencia se acentuaba más si se consideraba la estrechez en el acceso a recursos frescos del exterior. En la m edida en que el sector externo fue el obstáculo central para el crecimiento económico, se puede afirmar que las remesas impidieron un retraimiento mayor en los niveles de actividad. En cuanto al impacto de las remesas en la economía familiar de los migrantes, cabe destacar los siguientes resultados. Durante 1989, cada familia con miembros emigrados recibió en promedio 800 dólares en Nicaragua, 1 200 dólares en El Salvador y 1 440 en Guatemala. En el primer país, el valor de las remesas en promedio fue equivalente a 34% del ingreso familiar y en El Salvador alcanzó 72%; en Guatemala fue incluso 17% superior al ingreso medio de las familias receptoras. 4 CEPAL (1993), págs.10-35. 9 Con respecto al impacto de las remesas en el segmento de los pobres, considerando que los ingresos medios del conjunto de familias beneficiarias se situaban por debajo de la línea de la pobreza, las remesas contribuyeron decisivamente a la mejoría de la economía familiar. Se concluyó que era común que las familias en situación de pobreza ahorraran los recursos necesarios para enviar a un hijo del jefe del hogar al exterior, lo que en los países estudiados constituía la forma de migración más frecuente. D e esta forma, las prácticas migratorias y de envío de remesas se habían convertido en una parte importante de la estrategia de supervivencia familiar contra la pobreza. En el contexto anterior, la encuesta reveló que los hogares receptores destinaban las remesas a satisfacer necesidades básicas, principalmente alimentarias, y que no contribuían especialm ente a generar ahorro. Sólo una pequeña proporción de los hogares mencionó, entre los usos principales de las remesas, los destinados a educación y salud, por un lado, y a ahorro o inversión, por otro, en este último caso materializados en una cierta tendencia a emprender mejoras del hogar. Las anteriores conclusiones coincidían con las de otros estudios, tanto de Centroamérica como de otros países, que demostraban que el principal destino de las remesas era el consumo. Hubo también conclusiones y recomendaciones específicas para fortalecer el papel de la m ujer en las tareas de mejoramiento de la economía familiar y comunitaria basadas en un mayor uso productivo de las remesas. La m ujer representa una proporción importante en la recepción de las remesas, dependiendo de ella, en gran medida, el destino de éstas. Asimismo, la migración no se da exclusivamente en los varones, sino que la participación femenina se ha ido incrementando con el transcurso del tiempo. U na gran mayoría del gremio microempresarial perteneciente al sector informal son mujeres, jefas de hogar, receptoras de remesas. D e conformidad con estas importantes conclusiones, en el seminario final de la primera fase se formularon diversas propuestas y recomendaciones para mejorar el uso de las remesas. Se propusieron diversos mecanismos, en su m ayor parte orientados a m ejorar la captación de las remesas en los circuitos financieros de los diversos países y con posibilidades de ser ligados a instrumentos específicos de ahorro y crédito diseñados para los migrantes. Se llegó a hablar también de la constitución de fondos en los que se pudieran com plementar los recursos derivados de las remesas con donaciones procedentes del exterior, bajo la supervisión de organismos financieros externos. Se recomendó asimismo tener en cuenta de manera explícita la situación y el papel de la m ujer en las políticas y los programas dirigidos a ampliar el uso productivo de las remesas. 3. Propuestas m etodológicas para la segunda fase Hoy los entornos macroeconómico en general y cambiario en particular son muy distintos a los que privaban cuando se realizó la prim era fase del proyecto. Las políticas de ajuste macroeconómico emprendidas en los cuatro países seleccionados han permitido ubicar el 10 fenómeno de las remesas en una dimensión más conocida y controlada. Existe, además, información más confiable y oportuna sobre los agregados económicos, incluyendo las remesas, aunque, como se verá más adelante, todavía hay una intensa discusión sobre las estimaciones de esta última variable, especialmente en el caso de Nicaragua. Ahora bien, en especial han cambiado el entorno bélico y el clima de inestabilidad que dominaron en la mayor parte de la pasada década. Se goza de un escenario político más abierto y participativo, y se vive un ambiente más propicio para estimular y encauzar las aportaciones e iniciativas de la sociedad civil. Como ha seguido aumentando el peso relativo de las remesas en la economía de los diversos países, se ha mantenido una sección de análisis macroeconómico (véase el capítulo II), en la que se da seguimiento a la evolución de las remesas a nivel agregado y se sitúa su importancia con respecto a otros rubros económicos. Sin embargo, no se hace un análisis detenido de los factores determinantes del monto de las remesas, o de los problemas de su medición o de sus implicaciones en la política macroeconómica, aunque en los estudios nacionales hay comentarios más específicos sobre estos temas. Éstos, aunque importantes, conducen a terrenos muy distintos al del objetivo principal de esta fase, es decir, la búsqueda y el desarrollo de mecanismos e instrumentos para fom entar el uso productivo de las remesas, cuya exploración, como se verá luego, conviene situarla en otros niveles, más bien de tipo microeconómico. Los regímenes cambiarios de Centroamérica han evolucionado hacia una franca liberación y se han resuelto prácticam ente todos los problemas que antes había para la captación de las remesas en los circuitos financieros usuales, si bien esto último no ha contribuido, al menos aparentemente, a su m ayor uso productivo. En el presente trabajo se comentan las principales transformaciones de los regímenes cambiarios de cada uno de los países objeto de estudio (véase el apartado 2 del capítulo II). También se trató de dar seguimiento a la evolución, en estos últimos años, de la situación en m ateria de envío y uso general de las remesas en Centroamérica (capítulo III), para actualizar, en caso necesario, los resultados de la primera fase del proyecto de la CEPAL. Debe señalarse desde ahora que dicho propósito tropezó con la falta de nuevas evidencias e investigaciones sistemáticas en la materia. Como ya se dijo, desde aquel proyecto no se ha registrado en Centroamérica un esfuerzo importante y metódico de relevamiento y análisis de información directa de campo, orientado a profundizar en el conocimiento del fenómeno migratorio y de las remesas. Las cifras y conclusiones de aquella fase del proyecto siguen siendo las mejores disponibles y las más actualizadas para una apreciación de conjunto sobre el tema, aunque en los estudios nacionales de Honduras y Nicaragua se consignan nuevos datos y análisis de gran utilidad con fines comparativos. Principalm ente en el caso de Honduras se hace un análisis sistemático de los datos de remesas de la encuesta de hogares más reciente. 11 Aún no se dispone de un estudio integral sobre las remesas, ya sea de carácter regional o por países, que abarque su ciclo completo (generación, envío, recepción y uso o destino final), distinguiendo los diversos tipos de remesas que existen y las relaciones que guardan con las complejas redes económicas y sociales que se tejen alrededor de los movimientos migratorios. La información sobre el volumen y las principales características de los migrantes centroamericanos, tanto a los Estados Unidos como a otros países, sigue siendo muy deficiente. El caso de los indocumentados, en particular, que generan una importante proporción de las remesas (la mitad tal vez), se conoce aun menos, por las dificultades intrínsecas de su estudio. Es urgente también conocer la evolución de la demanda de mano de obra migratoria en los Estados Unidos, la contribución de los migrantes al crecimiento económico y los niveles de bienestar de dicho país, así como las perspectivas futuras en un mercado de mano de obra cada vez más globalizado, pero en el que persisten resistencias y barreras políticas y legales. En el tema específico del uso productivo de las remesas, la carencia de estudios es todavía aguda y los pocos trabajos detectados carecen de un marco de referencia apropiado. Pese a los importantes cambios que se han dado en el entorno económico y social de los países centroamericanos, al rápido incremento de la demanda de fuerza de trabajo externa de la economía estadounidense y a la notable evolución de las organizaciones de migrantes, todavía predomina, en la bibliografía corriente en la materia, un énfasis en los receptores más que en los generadores de las remesas, y una insistencia en el plano macroeconómico más que en un análisis desagregado. Apenas en los últimos tres años ha comenzado a cam biar esta perspectiva. Sin duda, la experiencia salvadoreña en materia de migraciones y remesas, y su evolución en el curso de más de 12 años, ha contribuido en forma decisiva al predominio de ambos enfoques — el macroeconómico y el de los receptores— y ha conducido a propuestas de instrum entos de política o acción que fueron, en su momento, influidas por las restricciones cambiarias y la inestabilidad económica de fines de los ochenta. A partir de la presente década los desarrollos más im portantes se han registrado sobre todo del lado de los migrantes, en contraste con los enfoques predominantes. Por esta razón, se ha desatado un interesante debate en Centroam érica en torno al concepto mismo de uso productivo de las remesas que es, a su vez, eco de un debate más amplio en el terreno teórico y en el análisis de casos en el plano internacional. Según algunos expertos, el problem a del uso productivo de las remesas puede equipararse al del uso productivo de cualquier ingreso y no hay realmente una justificación de fondo para que exista un potencial de inversión importante a partir de dichos fondos. También hay quienes consideran que el uso actual que hacen de las remesas sus receptores es el más racional, dadas las circunstancias en las que viven, y que no puede esperarse un impacto positivo m ayor de los flujos de remesas, desde el punto de vista económico o social. 12 En el polo opuesto, otros estudiosos del tema, sin desconocer que actualm ente el destino principal y obligado de las remesas es el consumo, insisten en que su incremento y la relativa estabilidad en su flujo hacia los países centroamericanos brindan una oportunidad especial para incidir positivamente en su uso productivo, mediante mecanismos propiciadores del ahorro y la inversión entre los remitentes y los receptores, así como a través de instrumentos específicos que podrían desarrollar los intermediarios financieros. Las anteriores cuestiones no se discuten con el detalle y la profundidad que hubiera sido deseable, aunque se comentan desde diversos ángulos en varias partes del documento. M ás bien, se ha dirigido la atención al análisis de las medidas e instrumentos concretos que se han utilizado o se han propuesto para m ejorar el uso de las remesas (apartado 4, capítulo III), independientem ente de que el concepto de uso productivo pueda ser distinto en cada caso. En igual sentido se orientó el estudio de las experiencias internacionales (apartado 2, capítulo III). Este enfoque, aunque limitado, ayuda a ubicar con rapidez las vías más promisorias en la materia, que se encuentran sobre todo en el lado de los generadores y no en el de los receptores de las remesas, y más por el lado micro que macroeconómico. La mayoría de los estudios centroamericanos sobre las migraciones, las remesas y sus usos se han hecho sin tom ar explícitamente en cuenta el contexto económico y social en el que dichos migrantes se desenvuelven en los Estados Unidos, ni sus condiciones de vida y de trabajo ni sus motivaciones o razones personales para el envío de parte de sus ingresos al país de origen. Aunque son los generadores de las remesas, casi nunca se les ha preguntado su opinión sobre el uso actual de éstas o acerca de las posibilidades de fom entar su uso productivo o de los instrumentos que se han propuesto con ese fin. Esta situación se reconocía ya en las conclusiones de los estudios de la prim era fase y se recom endaba superarla, pero los avances en ese sentido han sido lentos. La rapidez y la vitalidad misma del proceso migratorio hacia los Estados Unidos han dificultado el conocimiento sistemático de sus diferentes aspectos y de sus principales actores: los propios migrantes. Las migraciones han roto barreras económicas, sociales y jurídicas y han dado lugar al desarrollo de vastas y complejas redes, así como al importante y continuo crecimiento del envío de remesas en los últimos 15 años, que ha superado los cálculos más optimistas. El cambio ha sido fulgurante, comparado con la lenta transformación que han tenido los enfoques analíticos en la materia. Una de las conclusiones más importantes del presente trabajo es que los núcleos de migrantes centroamericanos en los Estados Unidos se han convertido en una de las fuerzas más importantes de la sociedad civil en los países del Istmo y configuran un potencial que sin duda ejercerá una notable influencia en los esfuerzos futuros de desarrollo de esos países. Y no será sólo por las remesas familiares que envían a sus países de origen, sino también, y quizás de manera preponderante, por su capacidad empresarial, sus habilidades y su capacidad de inversión. 13 Debido en gran medida al endurecimiento de la legislación migratoria estadounidense a mediados de la presente década y a la labor que han tenido que desplegar éstos en defensa de sus derechos civiles y laborales, las formas originales de agrupación de los migrantes centroamericanos han registrado un fuerte impulso y se han convertido en núcleos organizados, aculturados y activos. Dichas agrupaciones, en su mayoría, han estado orientadas más bien hacia la defensa de los derechos humanos de sus miembros o a darles asesoría y apoyo para regularizar su situación migratoria, pero son cada vez más los ejemplos de organizaciones que están incursionando en otros campos de acción y que están tratando de prom over diversas iniciativas en beneficio de sus comunidades de origen. H asta ahora han predominado las de tipo asistencial, que en algunos casos tienen ya una larga tradición. Su participación se manifestó con nitidez después de los desastres provocados por el huracán M itch en Centroamérica. U na gran cantidad de ayuda provino de las organizaciones de residentes en los Estados Unidos, las cuales, además, se movilizaron para apoyar a los nuevos migrantes que el mismo fenómeno causó. En otras agrupaciones, por desgracia todavía no muy numerosas, se está trabajando con una visión más avanzada y un método más participativo en la promoción de proyectos para beneficio de las comunidades de origen de los migrantes. Este último tipo de uso productivo de las remesas es el que muestra más posibilidades de expansión a futuro. Las redes sociales que sustentan el proceso migratorio giran normalmente alrededor de las comunidades de origen y cada vez son más las agrupaciones de migrantes que tienen a dichas comunidades como referencia básica. Estos desarrollos contrastan con el nulo o im perceptible avance de los receptores de las divisas, tanto en términos de organización como de aprovechamiento de las ventajas que supuestamente les brindan estos recursos con respecto al resto de la población. Es un hecho que las familias de los migrantes siguen dedicando las remesas al consumo, sobre todo de alimentos, y no se ven claras perspectivas de que esta situación cambie en el corto plazo. Tam poco parece claro que los programas de desarrollo social o de combate a la pobreza ejerzan un impacto positivo especial en este núcleo humano que permita potenciar el uso productivo de las remesas familiares. Sería un expediente de política poco práctico, y además excluyente. Pero no debe caerse en el extremo de suponer que la anterior situación genera efectos nocivos en la economía en su conjunto o que los receptores tienden a desarrollar hábitos de dependencia con respecto a los ingresos recibidos del exterior que inhiben sus iniciativas económicas. Estas afirmaciones se basan en datos y análisis parciales que no permiten generalizaciones tan concluyentes. Es legítimo suponer que por este lado la situación mejorará lentamente, en la medida en que evolucionen positivamente los niveles de ingreso y empleo de la población, se fortalezcan sus hábitos de ahorro y mejoren las oportunidades de crecimiento de los pequeños negocios. Estos cambios se ven asociados a un marco estable de política macroeconómica y de modernización del sistema financiero. Así, las remesas familiares podrán seguir teniendo un efecto positivo 14 importante, no sólo de m anera directa, sino también por medio de sus efectos multiplicadores en toda la economía. En el contexto descrito, el proyecto de la CEPAL se propuso, en esta fase, com plementar el análisis del uso productivo de las remesas mediante un enfoque que, partiendo de los migrantes, sus organizaciones y sus iniciativas como puntos focales del análisis, examinara los diversos elementos que determinan, en un sentido amplio, el mejor aprovechamiento de las habilidades y recursos que dichos migrantes tienen a su disposición, con el objetivo de apoyar el esfuerzo de transformación productiva y de combate a la pobreza en sus países de origen (véanse los apartados 2 y 3 del capítulo IV). Se considera que la adopción de este eje rector ayuda a centrar la atención en nuevas fuerzas o factores dinámicos de gran influencia en el mediano plazo en el desarrollo de las regiones de origen de los migrantes. Así, se observa que los migrantes patrocinan cada vez más proyectos de desarrollo local por medio de transferencias provenientes de una serie de acciones de recolección de fondos. Estos fondos, que pueden ser denominados como remesas colectivas, conforman un recurso de alta calidad porque reflejan un lazo de auténtica solidaridad, porque se orientan directamente a la inversión y porque pueden usarse de manera más flexible que otros financiamientos. Lo mismo se puede decir de otros renglones poco estudiados hasta ahora, pero que tam bién tienen un impacto económico relativo m ayor que las remesas: las inversiones que hacen los propios migrantes en los Estados Unidos y los pagos que efectúan por compras de mercancías y servicios en su país de origen. Deben considerarse, además, los pagos por servicios y la transmisión de habilidades empresariales de los grupos ya establecidos en los Estados Unidos hacia otros migrantes recién llegados. Con esta óptica amplia, ya no se ve a los migrantes simplemente como emisores de divisas, sino también como recursos humanos calificados que pueden aportar habilidades técnicas, organizativas y empresariales al esfuerzo de desarrollo, y como un núcleo importante de mercado y de iniciativas de negocio que coadyuva a ligar la economía de sus países con la del país de residencia. En todos estos procesos la m ujer tiene ya una participación destacada. En las nuevas agrupaciones de migrantes surgidas en los últimos años, la m ujer colabora activamente y en no pocos casos ocupa los cargos directivos. En las comunidades de origen tiene una posición central en el núcleo familiar y social. Por esta razón, se anticipa que la contribución de las mujeres en los proyectos específicos de desarrollo comunitario o de transformación productiva en su localidad será cada vez más decisiva. Por desgracia, hay muy pocos estudios de género relacionados con las redes sociales de las migraciones, no sólo en Centroamérica sino en todo el mundo. Varios elementos deberán concurrir para que todos estos factores dinámicos se desarrollen plenamente. En el presente documento se aborda el tratamiento de algunos de esos elementos, con muy poca información de apoyo; más bien, se siguen algunas ideas que los líderes de las asociaciones de migrantes han esbozado en las entrevistas. 15 U no de los factores más importantes son las agrupaciones comunitarias que, en cada país centroamericano, pueden servir de contrapartes o corresponsales a las organizaciones de migrantes (véase el apartado 4 del capítulo IV). Las agrupaciones locales podrían jugar un papel clave para estimular los lazos de relación con las asociaciones de residentes en los Estados Unidos. En este ámbito hay una gran laguna, derivada de la desigual evolución de las organizaciones de la sociedad civil en el país de origen y en el de residencia de los migrantes. H asta el presente, el desarrollo de las organizaciones locales ha sido muy lento y no han existido políticas o programas claros para estimularlo. Dichas organizaciones podrían conducir procesos locales que desembocasen en propuestas participativas de proyectos comunitarios y podrían apoyar su ejecución y su supervisión. Otras O NG más especializadas (en proyectos, en sectores específicos, etc.) podrían apoyar tanto a las agrupaciones de migrantes como a las comunidades locales en cada país. El curso de los acontecimientos en los últimos años ha reforzado la importancia y la necesidad de utilizar a las O NG como pivotes de muchos programas de tipo social y en la presente fase del proyecto la interacción con ellas se ha considerado de importancia estratégica. Por lo que respecta a la participación gubernam ental en todos estos procesos, se considera, en prim er lugar, que los gobiernos centroamericanos deben asumir un papel facilitador de dichos procesos, pero sin tratar de m anipularlos ni forzarlos (apartado 5, capítulo IV). Debe procurarse que no se pierda su carácter espontáneo y el sentido de libertad que va aparejado con ellos, para no coartar la fuerza creativa y la capacidad empresarial de sus principales actores: los migrantes y las organizaciones de la sociedad civil. Con el apoyo de los organismos internacionales (apartado 6, capítulo IV) los gobiernos podrían dinamizar los flujos de información y comunicación entre las agrupaciones nacionales pertinentes y las asociaciones de migrantes, y coadyuvar al fortalecimiento institucional de estas asociaciones y de las ONG que las apoyan. En otro nivel, los gobiernos nacionales también podrían difundir y promover más ampliamente, entre las agrupaciones locales y de migrantes, aquellos programas de desarrollo local o regional que fueran susceptibles de combinarse con las iniciativas patrocinadas por dichas agrupaciones. Tal es el caso de los programas dirigidos a las microempresas, al desarrollo rural o a la dotación de infraestructura y equipamiento de localidades específicas. Asimismo, los gobiernos locales están en condiciones de buscar fórmulas constructivas de interacción con las mencionadas agrupaciones para apoyar de manera eficiente el uso de sus aportaciones y evitar que éstas sustituyan a fondos públicos o sirvan para reforzar esfuerzos o programas gubernamentales estrictamente asistenciales. Cuando se estudian los diferentes aspectos del envío y uso de las remesas desde la óptica de sus generadores, se plantea la necesidad de revisar ciertos instrumentos. Varios de los m ecanismos para propiciar el uso productivo de las remesas que se propusieron en la fase anterior, incluyendo algunos en los que los intermediarios financieros juegan el papel principal, han resultado de interés para las organizaciones de migrantes; por lo tanto, los esfuerzos de dichas 16 organizaciones para evaluarlos, promoverlos o ponerlos finalmente en práctica, deben recibir apoyo y un atento seguimiento. D e acuerdo con el espíritu que ha animado la presente fase del proyecto, se trató de orientar los trabajos hacia la búsqueda de soluciones viables y prácticas para el aprovechamiento productivo de las remesas y de preferencia hacia propuestas concretas de proyectos piloto que permitan sentar las bases para aplicar dichas soluciones a m ayor escala o como modelos que se pueden reproducir (véase el apartado 7 del capítulo IV). U na buena parte de las recom endaciones (capítulo V) va dirigida a estos propósitos. En el presente docum ento se efectuó una selección y síntesis de aquellas ideas que el autor juzga que pueden tener m ayor im pacto en el corto plazo. En los estudios nacionales se encontrarán otras propuestas adicionales y mayores detalles al respecto. 17 II. EL IM PACTO M A C RO ECO NÓ M ICO DE L A S REM ESAS EN C ENTRO AM ÉRICA 1. El contexto m acroeconóm ico En el decenio de los ochenta, las economías de los cuatro países estudiados experimentaron una fuerte caída: su producto prom edio por habitante (en dólares de 1990) pasó de 960 en 1980 a 790 en 1990. Salvo en Nicaragua, el decenio de los noventa marcó el comienzo de cierta recuperación, en medio de las carencias y tensiones que se continuaron manifestando aun después de la superación de los diversos conflictos en la región. Entre las restantes economías destacó ampliamente El Salvador, donde el producto interno bruto (PIB) por habitante avanzó aproximadamente 3% acumulativo anual, en tanto que en Guatem ala lo hizo en 1.2% anual y en H onduras apenas en 0.6%. De hecho, en 1996 en El Salvador el PIB por habitante era de 1 143 dólares, frente a 893 dólares en Guatemala, 708 en H onduras y 583 en Nicaragua. Cabe acotar que este último país, con el apoyo de la comunidad internacional, había logrado controlar la hiperinflación que desarticulara su sector productivo a m ediados de los ochenta, en tanto que sólo El Salvador había podido rebasar el nivel del PIB por habitante de 1980. Diversos factores jugaron en sentido positivo en el desempeño de los países centroamericanos durante el presente decenio. En prim er lugar, sobresale la progresiva disminución de la gravedad de los conflictos políticos internos, que llegaron a tener una extensa duración en Guatemala. Nicaragua inició la etapa de reconciliación hacia 1990 y El Salvador hizo señalados progresos que culminaron en 1992. Junto a los esfuerzos de pacificación, los países lograron avances en las reformas estructurales orientadas a redim ensionar los respectivos sectores públicos y a profundizar el modelo de crecimiento hacia afuera. Las economías se hicieron más abiertas al exterior de lo que eran antes; se obtuvieron además progresos en el manejo de la política macroeconómica y en la modernización administrativa, con lo que se fue generando un clima propicio para la atracción de la inversión privada extranjera. En ese contexto, y con el apoyo de recursos asociados al fin de las contiendas armadas, la producción se fue normalizando hasta el punto de que el crecimiento, las exportaciones y la inversión evolucionaron, entre 1990 y 1996, a un ritmo superior al de América Latina en su conjunto. Esa trayectoria dependió mucho del com portamiento de la economía de los Estados Unidos, que absorbió crecientes volúmenes de la producción centroamericana; de la tendencia a la baja en los precios mundiales de los combustibles, y de la propia reanimación del comercio entre los países de la región. Algunos años fueron además muy propicios, dado el gran dinamismo en los precios del café, lo que permitió a los cuatro países fortalecer sus reservas internacionales y la relación de precios del intercambio en el período más reciente. La presencia de Centroamérica en los foros mundiales de negociación comercial cambió también sustancialmente durante los años noventa gracias a la adhesión de todos los países a la 18 Organización Mundial de Comercio (OMC), y al nuevo empuje recibido por la negociación comercial regional, con el propósito de constituir un bloque económ ico capaz de enfrentar con m ayor solidez el proceso de globalización a escala mundial. Fue así como en 1993 estos cuatro países, junto con Costa Rica, sentaron las bases de un acuerdo que apunta a constituir una unión económica, y no ya una zona de libre comercio como la actual. Los años noventa se caracterizaron también como un período de reanimación de la inversión privada, im pulsada por el auge exportador en tanto factor de demanda, y apoyada, del lado de las posibilidades financieras, en la entrada de capitales del exterior merced a la paulatina normalización de la situación política. Estos logros contrastan con el retroceso de la inversión pública, que acumuló un fuerte rezago con respecto a las necesidades del crecimiento y de la inserción de estos países en el comercio internacional. Cabe subrayar que las lecciones dejadas por la turbulencia política y el comienzo de una etapa de dinamismo han puesto en evidencia que los esfuerzos de reconstrucción económ ica y social pueden volverse muy frágiles si no se presta atención preferente a dos grandes carencias en estos países: a) la falta de ahorro interno, y b) la presencia de una gran m asa de población en condiciones de extrema pobreza. Obviamente, se trata de dos fenómenos estrechamente ligados y que todavía están en espera de una estrategia integral de mediano y largo plazo que permita superarlos gradualmente, a partir de bases firmes, sustentadas, por un lado, en la estabilidad de la economía y, por otro, en la participación activa de la población mism a en los esfuerzos de desarrollo y de combate a la pobreza. Con respecto al prim er punto, llama la atención la evolución negativa que han tenido los países centroamericanos, como se infiere de algunos indicadores básicos. Tómese, por ejemplo, el coeficiente de consumo global (relación entre el consumo total público y privado, y el producto interno). Esa relación se considera más apta para seguir la m archa del fenómeno de escasez de ahorro que otros coeficientes más refinados, pero al mismo tiempo capaces de originar problemas de interpretación, y dificultar con ello la captación inm ediata de los problemas que están en juego. El coeficiente de consumo global ha tenido la preocupante evolución que se m uestra en el cuadro 1 en los cuatro países seleccionados: C u adro 1 C O E F IC IE N T E S D E C O N S U M O G L O B A L E N C E N T R O A M É R IC A P r o m e d io s E l S a lv a d o r G u a te m a la H o n d u ra s N ic a r a g u a 1 9 7 1 -1 9 8 0 8 6 .4 8 6 .0 8 5 .2 9 1 .4 1 9 8 1 -1 9 9 0 9 1 .0 8 9 .5 8 2 .4 9 9 .2 1 9 9 1 -1 9 9 8 1 0 1 .2 9 0 .6 7 5 .9 9 7 .8 Fuente: Elaboración propia con base en datos de la CEPAL. 19 D e los países analizados, sólo Honduras presentaría viabilidad económica si ésta dependiese exclusivamente de la propensión interna al ahorro, comprobación que contribuye a realzar un ángulo dentro de los objetivos que se persiguen en la utilización productiva de las remesas familiares. Como se verá más adelante, El Salvador, principalmente, y Nicaragua, a continuación, son los países en los que las remesas — de magnitud creciente a lo largo del tiempo— constituyen a estas alturas un componente importante del ingreso disponible de las familias. En el caso de Nicaragua, además, se han planteado argumentos en el sentido de que las estimaciones de remesas pueden estar fuertemente subvaluadas. 5 El hecho de que en estos dos países, y en m enor medida en el caso de Guatemala, el consumo llegue a absorber un porcentaje tan elevado del producto, sugiere estadísticamente la existencia de una correlación directa entre las remesas familiares y la magnitud del coeficiente de consumo global. La tendencia, como se observa, es preocupante en las tres naciones señaladas; no así en Honduras, donde aparentemente se ha estado fortaleciendo el ahorro. Con respecto a los altos niveles de pobreza, segundo fenómeno crítico que se mencionaba anteriormente, vale la pena reproducir el recuento que hace la CEPAL sobre la m ateria en un reciente documento: “La reactivación económica incipiente, la m enor inflación, las estrategias autónomas de los pobres para elevar sus ingresos y la atención expresa que mereció el combate a la pobreza, se reflejaron en los primeros años de este decenio en la recuperación parcial de los índices de pobreza, y dentro de ella de indigencia o pobreza extrema. Así, se reprodujeron las pautas generales de la región latinoam ericana en su conjunto (donde el porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza subió de 35 a 41 entre 1980 y 1990, mientras que en 1994 había descendido a 39). Esta mejoría, sin embargo, se aprecia sólo en térm inos relativos, pues el número absoluto de pobres continúa en ascenso por efecto de la propia dinámica dem ográfica de estos países.” 6 2. Evolución del m ercado cambiario Los cuadros del anexo II muestran las condiciones en que operaban los mercados cambiarios de los cuatro países hacia m ediados del decenio de los ochenta (1986) y en 1996. El contraste entre las condiciones que regían en ambos años es bastante marcado. En 1986, los cuatro países mantenían diferentes formas de control e intervención por parte de las autoridades, con medidas que eran particularmente severas en el caso de Nicaragua. También en El Salvador el escenario institucional para el desarrollo de transacciones cambiarias dejaba escaso margen a la capacidad de maniobra de los privados. En Nicaragua, donde la exportación de bienes y servicios había sufrido una merm a de 17% con respecto a 1985, existían dos mercados habilitados y un mercado paralelo, no reconocido y expresamente prohibido. Según el Fondo M onetario Internacional (FMI), las cotizaciones en los mercados habilitados presentaban una gran diferencia entre sí. Así, hacia diciembre de 1986 el tipo oficial de cambio era de 70 córdobas por dólar, mientras que en el mercado “libre” la CEPAL (1999d). CEPAL (1997), pág. 9. 20 cotización oscilaba en torno a los 2 300 córdobas por dólar. En el mercado paralelo la depreciación del córdoba era aún mayor. La penuria de divisas de Nicaragua llevaba a establecer controles muy rígidos, por cuyo efecto el exceso de demanda en el mercado paralelo determinaba un tipo de cambio que se separaba fuertemente del prevaleciente en el mercado “libre” . Las remesas de migrantes podían negociarse en el mercado libre; pero aunque el tipo de cambio nominal era aquí radicalmente favorable en relación con el oficial, los que negociaban estas divisas sufrían un descuento importante en comparación con la moneda nacional que obtendrían en el m ercado paralelo, si bien con el riesgo de colocarse al margen de la legalidad. En 1986, el tipo de cambio nominal aplicable a la mayoría de las transacciones se había depreciado con respecto a 1985 en aproximadamente 250%, en tanto que la tasa de inflación 1986-1985 había alcanzado 750%. Era altamente probable que el tipo de cambio del mercado cambiario legal hubiera experimentado una apreciación real en 1986, capaz de desalentar la negociación de las divisas procedentes de remesas familiares en esos mercados. Podría afirmarse que el clima de restricciones en El Salvador seguía en orden descendente de gravedad al imperante en Nicaragua, pues existía un mercado oficial con tipo único al que debían canalizarse todos los ingresos de divisas, corrientes y de capital. Se requería autorización previa para toda importación superior a 300 dólares y para la mayoría de los pagos de invisibles y transacciones en cuenta capital; pero a pesar de sujetar a las im portaciones a lista de prioridades, no existía la superposición de instancias burocráticas que en Nicaragua determinaba un engorroso proceso para la obtención de divisas (véase el cuadro II.1, anexo II). Al igual que en Nicaragua, también existía en El Salvador la obligación de transferir todas las divisas de invisibles a las instituciones autorizadas; pero el régimen de apertura de cuentas de depósito en m oneda extranjera era más estricto que en Nicaragua, por lo m enos en apariencia. En Nicaragua no había restricciones en principio para abrir cuentas denominadas en moneda extranjera en los bancos comerciales. El régimen salvadoreño daba amplia libertad para la apertura y utilización de cuentas en moneda extranjera a las misiones diplomáticas y a otras instituciones extranjeras, así como a no residentes en general; en cambio, los únicos residentes autorizados a operar estas cuentas eran quienes exportaban a países fuera del M ercado Común Centroamericano (MCCA), con base en divisas que podían retener para sus propias compras externas. N o existía, así, posibilidad de que los receptores de transferencias familiares pudieran m antener este tipo de cuentas que, por otra parte, no tenían autorización para realizar transferencias de fondos entre tenedores. El sistema cambiario en Honduras presentaba muchos puntos en común con el de El Salvador (permisos de importación, esquema de prioridades para importar, plazos para la entrega de las divisas de exportación, tipo único de cambio para todas las transacciones autorizadas, etc.), pero daba más facilidades para la apertura y el mantenimiento de cuentas de depósito en moneda extranjera. Así, en H onduras estas cuentas estaban permitidas a exportadores, que podían usar parte de las divisas generadas en la compra de insumos importados; a empresas que negociaban en la mayoría de rubros invisibles, y a depósitos de ahorro en asociaciones de ahorro y préstamo. Una particularidad del sistema hondureño era que los importadores podían usar lo que se llamaba “autofinanciamiento” (divisas propias que podían 21 provenir, por ejemplo, de aportaciones de capital de empresas de propiedad extranjera) para el pago de sus compras al exterior, lo que permitía flexibilizar en alguna forma el control cambiario. D e los cuatro países analizados, Guatem ala era el que más se acercaba a un régimen de libre acceso a divisas. Existían tres mercados de cambios: a) oficial, con reducido volumen de transacciones, donde regía un tipo fijo aplicable al servicio de la deuda pública preexistente en junio de 1986 y a la compra de materias primas para producción de medicamentos; b) regulado, con tipo de cambio ajustado periódicam ente por la Junta M onetaria, para la m ayor parte del comercio exterior, las transacciones en cuenta de capital y los pagos a factores, incluyendo los servicios de la deuda pública contratada después de junio de 1986; y c) bancario, con tipo de cambio determinado por la oferta y la dem anda para todos los pagos corrientes no incluidos en las categorías anteriores. Aunque existían controles y regulaciones para el comercio visible con el exterior, es de destacar que la compra y la venta de divisas relacionadas con invisibles podía efectuarse sin límite a través del mercado bancario, lo que tendía a volver casi inexistente el m ercado paralelo que, dadas las restricciones imperantes, se iba formando en El Salvador y en Honduras. Así, el sistema guatemalteco se regulaba más por la vía del precio que por la de las formalidades administrativas. Sin embargo, no estaban permitidas las cuentas en moneda extranjera para residentes lo que, en cierta medida, no se percibía como algo necesario dada la libertad de acceso a divisas que prevalecía en el sistema. La política cambiaria de los países centroamericanos cambió radicalmente en los primeros años de la década de los noventa. El cuadro II.2 (anexo II) m uestra la situación com parativa de los diferentes países en 1996, año en el que prácticamente ya se habían completado los avances hacia la liberalización de las transacciones en moneda extranjera. Como se aprecia, los mayores adelantos se registran en los regímenes cambiarios de El Salvador y Nicaragua, donde es ya notable la ausencia de restricciones. En El Salvador las transformaciones se iniciaron en 1990, cuando se eliminaron los tipos de cambio múltiples y comenzó la liberalización del tipo de cambio. U n autor describe así la situación que siguió a dichas medidas: “El tipo de cambio se ha mantenido estable debido a los fuertes flujos autónomos de divisas, provenientes de remesas y otras fuentes. Estas fuertes entradas de divisas han presionado, hasta el momento, por la revaluación del colón, obligando al Banco Central de Reserva a intervenir continuamente en el mercado de divisas, acumulando reservas en dólares, para evitar la revaluación. Esto hace que en realidad no haya habido un tipo de cambio libre, sino un tipo de cambio administrado por el Banco Central de Reserva para mantener la estabilidad cambiaria” . “Para los sectores exportadores uno de los efectos negativos del flujo de remesas es que mantiene el tipo de cambio sobrevaluado, dificultando la competitividad de las exportaciones y favoreciendo las importaciones.” 7 Guatemala se aproxima mucho a los regímenes de El Salvador y Nicaragua, aun cuando m antiene algunas regulaciones en materia de exportación, en particular respecto de la 7 Aguilar, G. (1996), pág. 11. 22 obligatoriedad de entrega de divisas al sistema bancario. H onduras conserva este requisito y además se rige por un sistema de subastas controlado y operado por el Banco Central, al cual se ven obligados a acudir los demandantes, ya que esta institución es la principal fuente de la oferta de m oneda extranjera, precisamente por el requisito mencionado. Pese a que en este último país se han hecho progresos indudables en el sentido de regular el mercado principalmente por la vía del precio, la intervención del Banco Central es todavía importante. Cuando esa institución considera que sus metas de reserva e inflación así lo exigen, limita las posturas de los demandantes, haciendo jugar así criterios administrativos en el logro del equilibrio del mercado. El panoram a también cambió de manera importante en materia de autorizaciones para apertura de cuentas en moneda extranjera en las instituciones financieras de cada país. Aunque en Guatemala sigue habiendo restricciones para residentes, en todos los demás países se pueden constituir y administrar cuentas especiales de depósitos en divisas sin que se limite la capacidad de m aniobra de los depositantes. Todos estos cambios, en conjunto, aunados con la m ayor estabilidad económica, fueron factores decisivos para canalizar la captación de remesas a través de los circuitos financieros normales, lo que generó una m ayor confianza en el sistema de envío y canje de éstas por parte de los remitentes y las familias receptoras. 3. Situación actual y escenarios del envío de remesas a Centroam érica En los últimos dos años, los migrantes de América Latina y el Caribe que trabajan en los Estados Unidos han enviado a sus países de origen alrededor de 12 000 millones de dólares en remesas familiares. De esta cifra, 2 115 millones correspondieron, en 1998, a los cuatro países incluidos en el presente proyecto: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. Nótese la importancia relativa de las remesas en este conjunto de países; entre los cuatro concentran casi 18% del total de las remesas familiares que ingresan a la región. En cambio, su población representa apenas 6% del total de esa mism a región, aunque genera una alta proporción de migrantes. Con las anteriores cifras como referencia, no es de extrañar que el tem a de las remesas haya adquirido tanta im portancia en el Istmo. La magnitud de su impacto es evidente. D e acuerdo con la información del balance de pagos de la CEPAL, que es la que se utilizó como referencia básica por ser uniform e y comparable, entre 1991 y 1998 los montos de remesas enviados a Centroamérica (principalmente de los Estados Unidos) aumentaron significativamente en todos los países, aunque a un ritmo m enor que en la década pasada, en la que se incrementaron 30 veces, pero partiendo de una base muy pequeña. En el prim er año m encionado ascendieron a 641.5 millones de dólares en los cuatro países estudiados: 466.9 millones en El Salvador, 122.6 millones en Guatemala, 52 millones en Honduras y 15 millones en Nicaragua. En 1998 se situaron 23 en 2 115.2 millones de dólares, de los cuales 1 332 millones corresponden a El Salvador, 423.2 a Guatemala, 160 a H onduras (en 1997) y 200 a N icaragua (véase el cuadro I.1 del anexo I). D ada la apertura que experimentó la política migratoria de los Estados Unidos en 1990, es muy probable que el mencionado incremento de las remesas se origine en el mayor número de migrantes residentes en los Estados Unidos, más que en el de trabajadores temporales. Lam entablemente, no se cuenta con datos representativos al respecto. Es cierto que M éxico, con 5 600 millones de dólares anuales, capta más remesas en térm inos absolutos. Pero esta cifra representa menos del 1.5% de su PIB, menos del 5% de sus exportaciones totales y menos del 20% de las exportaciones de la industria automovilística. En Centroamérica, la importancia relativa de las remesas se sigue incrementando de manera acelerada, desbordando con amplitud las sucesivas expectativas y proyecciones que se han venido haciendo. El dinamismo y la constancia de los flujos de remesas han sido, en gran medida, inesperados. N o ha faltado quien afirme, año tras año, que los flujos de remesas llegarán más o menos rápidamente a estabilizarse, e incluso a reducirse. H acia 1997, por ejemplo, al iniciarse la presente fase del proyecto, nadie esperaba que el flujo anual de remesas pudiera alcanzar en corto tiempo un valor m ayor a 2 000 millones de dólares. Los resultados de 1996, que eran los disponibles entonces, ascendían a 1 672.7 millones y eran apenas ligeramente mayores que los de 1995 (1 605.5 millones). Ahora bien, apenas dos años después, en 1998, el flujo de remesas llegó a 2 115 millones y en 1999 tal vez rebase los 2 300 millones. Esto significa una tasa de crecimiento anual de casi 12% en los últimos 3 años. ¿Cuáles son hoy día las perspectivas de las remesas familiares? En la actualidad, la gran mayoría de los expertos y analistas del tem a coinciden en que no se prevé, en el corto o mediano plazo, una declinación de los flujos de remesas a Centroamérica. M ás bien podría esperarse lo contrario, en función de la creciente globalización del mercado de la fuerza de trabajo, que cada día se manifiesta con mayor intensidad. Aunque las migraciones siempre han existido, no cabe duda de que se han fortalecido en los últimos 50 años, con la ampliación del comercio mundial y los cambios en la geografía económica. Pero en los noventa han tenido, además, una dinámica particularmente intensa. Esto se debe a que la economía de los Estados Unidos, la más importante del mundo, ha crecido de manera ininterrumpida por 8 años consecutivos, y ello ha generado una elevada demanda de fuerza de trabajo que se ha cubierto en gran medida con los migrantes de América Latina. El proceso de atracción ha sido tan fuerte que ha desbordado todas las barreras físicas, legales y políticas que se le han interpuesto. Es cierto que ha habido también factores de rechazo. En América Latina, las migraciones han sido una especie de válvula de escape contra la pobreza. Además, en Centroamérica, la inestabilidad social y los conflictos armados sin duda han contribuido a la expulsión de población hacia otros países. 24 Pero la dem anda de fuerza de trabajo ha sido el factor más dinámico, sobre todo en los últimos años. Los cada vez mayores flujos de migrantes latinoamericanos, y en especial de centroamericanos, responden a la creciente globalización del mercado de la fuerza de trabajo. Una vez establecido este mercado y las redes sociales que lo sustentan, los flujos de migración tienden a moverse más en función de la demanda que de la evolución económica del país de origen. Por consiguiente, en el futuro dichos flujos también serán influidos por los ciclos de la economía estadounidense. En este marco puede preverse que las remesas seguirán aumentando mientras crezca la economía mundial y en especial, en el caso de Centroamérica, la de los Estados Unidos. En El Salvador y Guatemala, donde el monto de las remesas es ya significativo, el incremento será seguramente más lento en términos relativos. En cambio, en Honduras y N icaragua las tasas relativas serán muy elevadas. Como escenario mínimo, se considera que el flujo de remesas se mantendrá en los niveles anuales de la actualidad, lo que arrojaría a Centroamérica más de 21 000 millones de dólares en los próximos 10 años. Pero este es el escenario mínimo. Si se piensa en un escenario de crecimiento ininterrumpido de la economía estadounidense, esta cifra puede elevarse a 30 000 o 35 000 millones de dólares, o sea, entre 3 000 y 3 500 millones anuales. Esta es una importante cantidad de recursos. El acumulado de 10 años equivale al doble del monto de la deuda pública externa total de los 4 países estudiados, que actualmente oscila en 15 000 millones de dólares. En cualquier caso, los escenarios futuros de los cuatro países en conjunto permiten avizorar mayores montos de remesas en los próximos años, si bien a tasas cada vez menores. En ciclos cortos, podrían darse algunas disminuciones coyunturales del volum en global de remesas (aunque hasta ahora no se han presentado en Centroamérica), provocadas por el endurecimiento de las políticas migratorias que de m anera recurrente aplica el Gobierno de los Estados Unidos; pero la demanda real de trabajos del tipo que realizan los migrantes de esta región muestra una tendencia clara al aumento en el largo plazo en aquel país, y será difícil que se encuentren fuentes sustitutivas eficientes para atender dicho crecimiento. Aun cuando la situación de los países de origen de los migrantes influirá también en los futuros flujos de braceros, esta influencia (de rechazo) será m enor que la ejercida por los factores de atracción, a saber, la diferencia de niveles salariales y la consolidación de rutas y mecanismos que facilitan la internación legal e ilegal de migrantes en los Estados Unidos. Lo anterior permite suponer que las remesas seguirán siendo por mucho tiem po una fuente importante de divisas para Centroamérica. En el contexto mundial, la región aum entará su im portancia como receptora de remesas, aunque todavía estará por debajo de los países que actualmente se sitúan como principales recipientes. De acuerdo con los datos del Fondo M onetario Internacional (FMI), el país que más remesas recibió en 1995 fue Portugal con 3 800 25 millones de dólares, seguido por M éxico con 3 700, Turquía con 3 300 y Egipto con 3 200. En 1992, este último país llegó a percibir 6 100 millones de dólares por concepto de remesas. 8 Sin embargo, por el peso que poseen las remesas en los diferentes agregados económicos, por lo menos El Salvador se cuenta entre los países más dependientes de ese rubro. Según la mism a fuente citada arriba, en 1994 las remesas representaban más de 100% de la exportación de mercancías en República Dominicana, más de 75% en Egipto, El Salvador y Jordania, y más de 50% en Yemen y Grecia. 9 Es común todavía escuchar la opinión de que dichas cifras están subestimadas, ya que no captan una serie de transferencias especiales (por ejemplo, compra de pasajes de avión en los Estados Unidos, para uso de familiares del migrante en el país de origen; o los bienes que traen personalmente los migrantes cuando visitan sus países). Hay también quienes afirman que las cifras agregadas de las remesas están fuertemente distorsionadas por los problemas del lavado de dinero en la región. 10 Por limitaciones de tiempo, no se consideró oportuno em prender una revisión de la representatividad y veracidad de las cifras agregadas de las remesas. Tampoco en los estudios nacionales se entró en detalles sobre esta materia, salvo en el caso de Nicaragua. La mayoría de las opiniones coinciden en que los métodos de captación estadística de dichas cifras, así como su análisis y validación, han mejorado en general en todos los países, aunque todavía hay diferencias entre uno y otro respecto de la propiedad y profundidad con que se aplican dichos métodos. En El Salvador, Guatem ala y H onduras se está tratando de validar la captación de la inform ación sobre remesas a través de un sistema de encuestas procesado en forma regular. En Nicaragua no existe todavía la base directa de información en el Banco Central que permita separar las remesas familiares de “otras transferencias unilaterales privadas” en el rubro correspondiente de la balanza de pagos. Se sabe, además, que en este país hay un contingente apreciable de nacionales que trabajan en Costa Rica y que envían recursos a familiares, sin que hasta la fecha se haya ensayado un método confiable de captación de información sobre el particular. Por las razones anteriores, no es de extrañar que en el caso de N icaragua la estimación de los flujos globales de remesas sea todavía una cuestión tan debatida. En el estudio nacional de este país, la consultora respectiva, basándose en diversas fuentes complementarias, incluida una encuesta propia hecha directamente a familias receptoras de remesas, concluye que la estimación oficial de 200 millones de dólares para 1998 (que es la que se consigna en las series del balance de 8 Información proporcionada por el profesor Philip Martin, vía correo electrónico. 9 Ibídem. 10 Véase, por ejemplo, Rubio Fabián (1997), págs. 62-64. 26 pagos de la CEPAL) está fuertemente subvaluada y que una cifra dentro del rango de 400 a 800 millones de dólares sería más representativa. 1 1 En el análisis del siguiente apartado se usan las estimaciones de la serie de la CEPAL, pero conviene tener presentes los sesgos y las opiniones que se han comentado para situarlas en un marco de referencia más amplio. Cabe agregar que todavía no hay estimaciones globales de ningún tipo sobre lo que se ha denominado remesas colectivas o comunitarias, y que el flujo de éstas en todo caso es todavía muy pequeño como para tener alguna significación macroeconómica. En el apartado 3 del capítulo IV se presenta al respecto una estimación preliminar propia muy gruesa, basada en algunos indicadores aislados. 4. Análisis de los principales indicadores referidos a remesas familiares El Salvador continúa siendo, con gran diferencia sobre el resto, la principal economía centroamericana en recepción de flujos de divisas procedentes de remesas de migrantes. Como se aprecia en el cuadro I.1 del anexo I, en 1998 dicho país casi duplicaba las remesas recibidas por los otros tres países en conjunto. Esto significaba un monto de 188 dólares por habitante, que sobresalía claramente frente a 33 dólares en Guatemala, 22 dólares en H onduras y 23 en Nicaragua. El extraordinario dinamismo de las remesas ha aportado a El Salvador una fuente de dólares que alcanza ya el 19% del PIB 12 y el 54% de las exportaciones de bienes y servicios. En relación con su principal producto de exportación (el café), las remesas han triplicado, en el promedio de los tres últim os años, el ingreso por ventas al exterior de aquel producto. También son espectaculares las cifras referidas a la contribución de las remesas salvadoreñas al cierre de la brecha comercial externa del país. En efecto, en el curso de los últimos 8 años dicha contribución ha sido de entre 65% y 100% del déficit comercial (véanse los cuadros I.2 y I.3 del anexo I). La importancia que han adquirido las remesas en El Salvador ha dado lugar a múltiples análisis y discusiones entre los especialistas de ese país. Léase, por ejemplo, el siguiente autor. “Las remesas han permitido amortiguar significativamente la crisis del sector externo de la economía, y han pasado a representar la principal fuente de divisas para el país, por lo que se puede afirmar que dichos flujos externos han resultado ser de importancia vital para disminuir el déficit de la balanza comercial y equilibrar la cuenta corriente de capital al posibilitar las 1 1 12 cuadro I.3). CEPAL (1999d), pág. 26. Se utiliza como referencia un PIB transformado a dólares con un tipo de cambio real (véase el 27 importaciones básicas y am inorar la restricción externa que de otra manera hubiese impactado negativamente la economía salvadoreña... ” “En términos generales se puede señalar que la economía salvadoreña ha presentado un com portamiento atípico, especialmente en el proceso de ajuste. El m otor de desarrollo económico ha dejado de estar al interior de las actividades nacionales, a través, principalmente, de una expansión sostenida de las exportaciones, y se ha trasladado al exterior al depender, cada vez más, de las remesas familiares. Sin duda podemos hablar en la actualidad de la existencia de una economía remesera.” 13 Esta dinámica no deja de generar dificultades a El Salvador. Como se trata de fondos que se destinan fundamentalmente al consumo, hasta cierto punto las remesas vienen a cubrir un déficit comercial con el exterior que ellas mismas han contribuido a crear, en combinación con el proceso financiero en el que juegan un papel destacado. Además, a diferencia de lo que sucede con otras economías de desarrollo comparable, merced a la importancia de las remesas, y a su destino predominante actual, el consumo privado adquiere ya en El Salvador la característica de una variable exógena. El consumo autónomo viene a desempeñar, desde el punto de vista de los impulsos al crecimiento, un papel de índole comparable al de las exportaciones, que es el factor exógeno fundamental en las pequeñas economías abiertas, con la obvia desventaja de que la filtración al exterior, por la vía del coeficiente de importaciones, es más directa e inmediata en El Salvador que en países donde el efecto multiplicador de ingresos y gastos depende básicamente de la exportación. Este último fenómeno se relaciona con otra importante consecuencia de las remesas: su masivo volumen, visto en términos de oferta de divisas en el mercado de cambios, ejerce una presión permanente a la sobrevaluación cambiaria, lo cual resta alicientes al desarrollo de las exportaciones no tradicionales — donde la productividad de los factores es todavía inferior a la de las exportaciones de base agrícola tradicional— y fortalece la tendencia a la sobrecompra de bienes finales de consumo en el exterior, en virtud precisamente de las restricciones a que se ve sometida la producción doméstica de bienes transables por el abaratamiento relativo de las importaciones. Podría pensarse que el hecho mismo de que se incrementen las importaciones, a consecuencia del impacto de las remesas sobre el ingreso disponible y el tipo de cambio, haría que se restableciese periódicamente y de manera automática el equilibrio de la balanza de pagos (cambio cero en reservas internacionales). Sin embargo, como se ha comprobado en otras experiencias, la política de los bancos centrales ante un aumento relevante de ingresos de divisas se inclina por un comportamiento asimétrico, no neutral, con vistas a ganar parte de las reservas que genera la entrada de las remesas y conservar así una determinada relación entre disponibilidades líquidas de cambio extranjero y niveles de producto y de comercio exterior que van creciendo continuamente. 1 García (s/f), pág. 19. 3 28 Así, las reservas de El Salvador se han venido expandiendo de manera persistente (incluso en térm inos relativos) gracias, entre otras razones, a que el efecto m onetario de los flujos de entradas de divisas es parcialmente esterilizado. Para ello, como es ya frecuente en otras economías en proceso de abatimiento de controles directos, se hace uso de operaciones de m ercado abierto, absorbiéndose en términos netos parte de las disponibilidades monetarias creadas por la conversión de los dólares a colones. El efecto que este mecanismo tiene sobre la tasa de interés, así como la amplia liquidez externa, incrementan el atractivo hacia las inversiones de corto plazo del exterior en activos financieros domésticos; pero una de las consecuencias de ese fenómeno es también, aunque en m enor grado, el refuerzo de las tendencias a la apreciación del tipo de cambio. Este esquema de funcionamiento determina que la economía salvadoreña resulte frenada en el impulso al crecimiento de ciertas exportaciones capaces de generar mayores volúmenes de empleo de los que existen en la actualidad, y tiene otras consecuencias sobre la asignación de recursos. Un ejemplo de esto es el sesgo que se viene manifestando hacia la expansión de empresas especializadas en el comercio de importación, lo que acrecienta la vulnerabilidad de la economía ante el relativamente bajo aprovechamiento del potencial exportador en productos no tradicionales. Este comportamiento ha sido denominado “el mal holandés” y se lo entiende como el efecto de un flujo extraordinario de recursos externos que tiende a generar un deterioro de las exportaciones nacionales y de la base productiva interna, en la medida en que vuelve menos . . i . 14 competitivas las exportaciones. En Nicaragua, las remesas han experimentado en los últimos cuatro años un aumento acelerado de su flujo y de su peso relativo en la economía. Aun basándose exclusivamente en las estimaciones oficiales, en los dos últimos años, ese renglón ha representado entre 7.4% y 9.4% del PIB; entre 21% y 33% de las exportaciones totales de bienes y entre 20% y 24% del déficit comercial, como se observa en el cuadro I.3 del anexo I. En el cuadro I.2 tam bién es posible constatar que en los últim os dos años el flujo de remesas ha superado con creces los ingresos por exportación del principal producto comercial del país: el café. En Guatemala, las remesas familiares adquieren relevancia a partir del presente decenio. Durante los ochenta no llegaron a representar ni 1% del PIB; crecen consistentemente a partir de 1989 y llegan a 4% en 1998. Con todo, en relación con las exportaciones de bienes, la importancia del flujo de remesas puede considerarse significativa, ya que desde 1994 han representado año tras año 15% de esa variable. En ese mismo país, en el bienio 1993-1994, período en el que los precios internacionales del café estuvieron bajos, las remesas familiares equivalen a más de 70% del ingreso de divisas por las exportaciones de dicho producto y en 1998 alcanzaron el 73% por el mismo concepto. 14 Ibídem, pág. 19. 29 Desde el punto de vista del cierre de la brecha comercial, la entrada de remesas se ha vuelto también importante, por cuanto alcanzó una m agnitud de entre 27% y 47% en los últimos cinco años. A raíz de que Guatemala y Nicaragua son países de bajo nivel de exportaciones por habitante, un dinamismo del ingreso de divisas por transferencias familiares del orden del obtenido en los años noventa puede transformarse en el mediano plazo en un elemento de preocupación para el funcionamiento macroeconómico, de características parecidas al que se manifiesta hoy día en El Salvador. En Honduras, la significación de las remesas en términos del PIB fue la menor de los cuatro países bajo estudio: 3.7% en 1997. Sin embargo, su importancia desde el punto de vista del cierre de la brecha comercial es bastante mayor que en Guatemala y Nicaragua. Como corolario al presente capítulo, valga formular algunos comentarios generales sobre el efecto que ha tenido la situación específica de El Salvador en el tratamiento del tem a del uso productivo de las remesas. En este país sería desde luego altamente deseable que las remesas familiares se canalizaran al ahorro y a activos financieros negociables, lo que tendría el doble efecto de contribuir, por un lado, a la edificación del patrimonio de grupos de bajo ingreso fam iliar — tarea de gran trascendencia social— , y por otro, a crear un escenario macroeconómico más apropiado para la generación de empleos, a través de los encadenamientos que se dan desde lo financiero hacia lo real. N o obstante, esta solución es, como ya se ha visto, muy difícil de lograr y requeriría manifestarse con una gran intensidad para ejercer algún efecto apreciable en los agregados económicos. Cualquier fórmula, por eficaz que sea, para acrecentar el uso productivo de las remesas, difícilmente va a representar una solución para los problemas macroeconómicos. Por otra parte, es necesario reconocer también que en el caso de El Salvador hay diversos efectos de las remesas que no se han estudiado de manera adecuada o que se basan en análisis que distan mucho de ser concluyentes. Planteamientos más recientes ponen en una nueva perspectiva dichos efectos y resaltan los aspectos positivos que tienen los flujos de remesas. En el estudio nacional de esta segunda fase, el consultor respectivo, que ha analizado los efectos sectoriales de las remesas familiares en El Salvador con la ayuda del instrumental de insumoproducto, concluye que si bien las remesas ejercen presiones hacia el aumento de las importaciones, también incrementan la producción nacional, el consumo (directa e indirectamente), los ingresos del gobierno (vía indirecta) los ahorros (directa e indirectamente) y el empleo... La producción de los sectores servicios comunales, sociales y personales, y la construcción y alquileres de vivienda revelaron la mayor sensibilidad al influjo de remesas. 15 1 CEPAL (1999c), pág. 19. 5 30 III. USO PRODUCTIVO DE LAS REMESAS FAMILIARES 1. A ntecedentes ¿A qué uso se destinan los importantes montos de remesas familiares? ¿Es posible mejorarlo, como algunos proponen? ¿O acaso dichas remesas ya se están empleando bien? ¿Se les puede dar un fin más productivo? ¿Qué instrumentos pueden aplicarse para tal fin? En sus dos fases, el proyecto de la CEPAL ha tratado de responder a estas preguntas básicas, aunque en la presente se ha dado m ayor atención a las dos últimas. Como parte de esta segunda fase se hizo una revisión de la bibliografía sobre el uso productivo de las remesas, tanto en Centroamérica como en otras partes del mundo. En el plano internacional hay infinidad de trabajos sobre este asunto, normalmente en el marco del análisis de las migraciones que les dan origen, pero hay muy pocos que tengan como objetivo hacer estudios comparativos entre varias experiencias. Casi todos describen la situación de un país, una región o una localidad en particular, en períodos muy limitados. Al carecerse de una perspectiva sistemática de análisis comparado, los diferentes casos específicos estudiados ilustran tesis o apoyan recomendaciones de lo más diversas. Cuando se pretende dem ostrar similitudes respecto de una experiencia determinada, se escogen ciertos ejemplos; si se trata de destacar diferencias, se seleccionan otros. Por esta razón, hubo necesidad de seguir la pista de experiencias particulares a m enudo citadas, que al final fueron poco útiles como paradigmas. También se consultaron trabajos de tipo más general, aunque muy pocos sirvieron para situar conceptualmente el tem a del uso de las remesas e identificar experiencias internacionales significativas. 16 Se trató de centrar el análisis en el aspecto específico de las políticas y medidas utilizadas en diversos países para aumentar el flujo de remesas y su canalización a usos productivos. Sobre esta materia las referencias son mucho más escasas. Se acudió a algunos autores y centros de investigación o información especializados con objeto de recabar los trabajos recientes más significativos del área de Norteamérica, Centroamérica y el Caribe, principalmente. Se recibieron materiales muy valiosos en este sentido de parte de la oficina en Chile de la Organización Internacional para las M igraciones, a través de Sara Ward. Por su parte, el profesor Philip Martin, reconocido especialista, se sirvió enviar a través del correo electrónico unos comentarios muy útiles para ubicar la importancia mundial de las remesas en la actualidad y los principales temas de discusión en la materia. En el caso de Centroamérica, se tuvo acceso a una breve pero acertada reseña bibliográfica sobre la materia, elaborada recientemente, en la que se ordenan temáticamente y se Destacan es este sentido los de Harris (1995) y Rusell (1992). 31 analizan los trabajos sobre remesas en cinco países latinoamericanos, incluidos El Salvador y Guatemala. 17 Así se constató que los avances en el tratamiento de las remesas y su uso productivo han sido muy exiguos en los últimos años. Prácticam ente desde la primera fase del proyecto de la CEPAL, no se ha vuelto a hacer en la región un esfuerzo importante y metódico de relevamiento y análisis de información directa de campo orientado a profundizar en el conocimiento del fenómeno migratorio y de las remesas. Las cifras y conclusiones de aquella fase del proyecto siguen siendo las mejores disponibles y las más actualizadas para una apreciación de conjunto sobre esta cuestión y son las que se han utilizado como referencia básica en esta segunda fase. Además, tienen la ventaja de que fueron elaboradas a partir de una metodología uniform e para los tres países considerados en aquella etapa, lo que permite mejores comparaciones entre ellos. Otros trabajos posteriores de tipo general giran, en su mayoría, en torno al análisis de los efectos globales de las remesas en la economía de los países centroamericanos. También son comunes los trabajos sobre las diversas formas de envío de las remesas y los diferentes m ecanismos que se han propuesto para estimular y controlar su flujo general a dichos países. Apenas recientem ente ha comenzado a perder fuerza esta orientación de la literatura sobre las remesas en la región. Predominan, con mucho, los trabajos sobre el caso de El Salvador, seguidos por los de Guatemala; respecto de N icaragua y H onduras hay muy pocas referencias. Los temas específicos del destino de las remesas familiares en los países centroamericanos, así como de los instrumentos o mecanismos que se han propuesto para estimular su uso productivo, han sido mucho menos socorridos en la literatura especializada reciente. Se encontraron muy pocas reflexiones sistemáticas sobre el tem a y en su mayoría estaban dominadas todavía por un enfoque macroeconómico y financiero. 18 Se hallaron algunos trabajos sobre el uso productivo de las remesas en casos de comunidades o grupos concretos, pero estos documentos serán examinados en el siguiente capítulo, ya que involucran el uso de remesas colectivas más que de remesas familiares. En los estudios nacionales se hace una revisión de las particularidades que ha tenido, en cada país, el tratamiento de los diferentes asuntos mencionados y se comentan algunos de los trabajos recientes más ilustrativos al respecto. Con relación a Honduras y Nicaragua, los consultores nacionales desarrollaron por su cuenta un análisis más detallado de las tendencias recientes del uso de las remesas familiares y su impacto en la economía familiar. Con este esfuerzo, en el prim er país se contribuyó a llenar parte de las grandes lagunas que existen en el conocimiento general de las migraciones y las remesas. En el caso de Nicaragua se replantearon muchas cuestiones básicas. En estos dos países hay un creciente interés por el 17 18 Waller Meyers (1998). La más completa es la de Siri y Calderón (1996). 32 estudio de estos temas, pero apenas se empiezan a abordar en ellos las cuestiones relacionadas con los usos productivos de las remesas y los instrumentos de acción respectivos. Sin pretender entrar en un análisis exhaustivo de los diferentes aspectos del uso de las remesas, se estima conveniente hacer una revisión de los puntos que se juzgan importantes como referencia en la posterior discusión de las alternativas para prom over un uso más productivo de dichos ingresos. Se abordarán prim ero las experiencias internacionales como marco para ubicar, en una perspectiva más amplia, lo que ha acontecido en Centroamérica. 2. Lecciones de otros países En cuanto a su uso productivo, las experiencias internacionales muestran que las remesas han sido importantes para los países receptores y han ayudado indudablemente a estimular su economía, pero no se han constituido en un factor fácilmente moldeable por las políticas económicas nacionales, ya sean de tipo general o particular. Los generadores y los receptores de las remesas tienden a darles un uso racional, de acuerdo con el contexto socioeconómico en el que se mueven, aunque no siempre ese uso sea el más deseable desde el punto de vista de sus efectos macroeconómicos o de su impacto en ciertas variables económicas. Pero los migrantes son ajenos a los problemas de la vulnerabilidad de los equilibrios m acroeconómicos o a la falta de un marco congruente de política de desarrollo o de combate a la pobreza. Por su especial situación, los migrantes no encuentran razones convincentes para ajustar sus planes y su conducta a las demandas o modalidades, a veces absurdas para ellos, de las políticas nacionales de sus países de origen. N o es casualidad que las migraciones y las remesas hayan sido dos de los fenómenos más resistentes a intentos intervencionistas por parte de los gobiernos. En síntesis, el llamado uso productivo de las remesas ha tenido mucho de espejismo para los países de origen de los migrantes. Las políticas de estos países quieren tratar como agentes cautivos a quienes están más fuera de su alcance y exigirles comportamientos y compromisos que no solicitan del resto de la sociedad. A los migrantes raras veces se les ha pedido su opinión sobre las medidas de diverso tipo que supuestamente van dirigidas a captar y orientar parte de sus ingresos. Esto ha sido no sólo porque están lejos, sino porque se les ha visto como personas sobre las que pesa una deuda pendiente de saldo con su país de origen. Así, es de extrañar que dichas medidas hayan tenido hasta ahora efectos tan limitados en todas partes. D e la revisión efectuada se desprenden dos grandes conclusiones: primero, que los mecanismos a los que más se ha recurrido para influir en el monto y destino de las remesas han sido, con mucho, los de tipo financiero y cambiario; segundo, que en todos los lugares donde éstos se han puesto en práctica, los resultados fueron magros o nulos. En la mayoría de los casos, los instrumentos mencionados han operado en el contexto de una política cambiaria restrictiva y muchas veces fueron concebidos precisamente para enfrentar o adaptarse a algún control cambiario. Esto determina que en la práctica tiendan a desaparecer. 33 U n ejemplo ilustrativo de los instrumentos que todavía subsisten, que se cuenta entre los más citados en la literatura sobre el uso productivo de las remesas, es el de las cuentas de ahorro especiales para los migrantes, ya sea en dólares o en la m oneda local del país de origen. En general, estas cuentas incluyen cláusulas favorables en materia de tasas de interés o tipo de cambio, que se han empleado como incentivo para contrarrestar los altos costos de envío o la desconfianza que normalmente muestran los migrantes hacia las instituciones financieras de su país de origen. Ahora bien, en ocasiones los gobiernos han perseguido con su promoción objetivos de política económica de dudosa legitimidad, con resultados deplorables y un alto costo político. Así, Turquía suscribió a principios de los ochenta un acuerdo con la República Federal de Alem ania para que los migrantes de aquel país que depositaran fondos en ciertos bancos obtuvieran una tasa de interés extraordinaria, que llegó a alcanzar 10% en 1984. De esta manera, Turquía pudo captar alrededor de 1 000 millones de dólares adicionales, pero tuvo que pagar un alto precio por ellos, a costa de los contribuyentes. Al mismo tiempo, cuando los migrantes retornaron al país, se quejaron de que sus ahorros se habían esfumado por la inflación y la devaluación que habían tenido lugar a lo largo de la década de los ochenta, de forma que el costo político final también fue muy elevado. 19 M ás recientemente, muchos pequeños países de Oceanía comenzaron a enfrentar crecientes quejas de sus migrantes por las disparidades de las tasas de interés reales que ofrecen los bancos de esos países en comparación con las de los países de donde provienen las remesas. También fueron objeto a crítica porque los estímulos que los gobiernos locales habían ofrecido a los migrantes para que trajeran sus ahorros a casa se desperdiciaron por la falta de proyectos de inversión que nunca se concretaron, de m anera que todos salieron perdiendo. 20 Quizás uno de los ejemplos más exitosos de este género durante la década pasada se dio en la India, donde el gobierno creó un régimen fiscal y financiero especial para los nacionales que vivían en el exterior, de forma que pudieran abrir cuentas en divisas, exentas de impuestos. 21 Sin embargo, el costo de dicho esquema también fue muy alto y el mecanismo se prestó a innumerables críticas por su complejidad y su elitismo. También Bangladesh y Pakistán introdujeron mecanismos similares en los setenta y los ochenta. En el prim er país se implantó un esquema especial para los depósitos de los migrantes, con una tasa de interés más alta. En Pakistán se emitieron unos bonos especiales para los migrantes, pagaderos en m oneda extranjera y con una alta tasa de retorno, que se incrementaba en la medida en que el portador difiriera su canje. 22 19 Información proporcionada por el profesor Philip Martin, vía correo electrónico. 20 Brown y otros (1995). 21 Harris (1995), págs. 145-146. 22 Ibídem. 34 Dos de los casos que más se invocan en Centroamérica como ejemplo del uso productivo de las remesas, son los de España y Portugal a partir de los años sesenta. En estos países se implantaron esquemas especiales para los migrantes, que incluían cuentas de ahorro, cuentas especiales y facilidades crediticias. En España, los instrumentos centrales de este esquema fueron las Cuentas de Ahorro del Em igrante (CAE), y en Portugal, tres distintos tipos de cuentas, a diversos plazos, para acomodarse m ejor a las necesidades de los remitentes. En ambos países, estas cuentas iban aparejadas con un esquema especial de préstamos para inmuebles urbanos y rurales e inversiones industriales o agrícolas. 23 La evaluación del resultado de estos instrumentos, sin embargo, no arroja conclusiones contundentes. En prim er lugar, fueron introducidos muy tardíamente: en 1970, en España, y en 1976, en Portugal. Los préstamos para inversión no tuvieron mucho éxito y su volum en fue muy reducido en ambos países; aun su influencia en el ahorro de los migrantes, que fue su objetivo principal, ha sido puesta en duda. En efecto, desde los años sesenta, antes de que los esquemas mencionados fueran introducidos, se tenían ya evidencias de que los migrantes portugueses orientaban preferentemente sus remesas a la compra y el mejoramiento de sus casas, a incrementar sus ahorros y a elevar la calidad de la educación de sus hijos. 24 Por ende, los bancos peninsulares, más que contribuir a moldear los hábitos de ahorro e inversión de los migrantes, se inspiraron en ellos para diseñar sus esquemas enfocados en las remesas. Un rasgo cultural significativo, en ambos casos, es que los migrantes mostraron confianza en las instituciones financieras de sus países de origen, tanto en los bancos como en las mutualidades. Algunos de los bancos tenían redes importantes de sucursales en los países de residencia de dichos migrantes, lo que facilitó la captación de su ahorro. España y Portugal siguen siendo actualmente importantes receptores de remesas en el panoram a internacional, con un monto anual, en 1995, de alrededor de 2 600 millones de dólares en el primer caso y 3 800 millones de dólares en el segundo. Estos flujos han ido perdiendo importancia relativa en estas economías conforme se han incorporado más plenamente al desarrollo europeo. En ambos casos ha habido una importante m igración de retorno en los últim os 10 años que, desgraciadamente, no ha sido cabalmente documentada. M uchos de los emigrados que han vuelto a sus lugares de origen han desplegado allí un papel activo en el desarrollo económico y social. Los que todavía están fuera o los nuevos emigrantes tienen a su alcance vías bien establecidas para ligarse con sus comunidades natales, en un circuito de gran movilidad que ahora, con la Unión Europea, parece más natural. Sobre los mecanismos dirigidos a los receptores de las remesas, no se encontraron ejemplos significativos. En general, todos los países que reciben altos volúmenes de remesas han mostrado interés en incorporar estos ingresos a sus programas o instrum entos internos de desarrollo, pero al parecer los esfuerzos desplegados han sido más declarativos que reales, ya que la revisión de los mecanismos concretos utilizados para tal fin no muestra mucha variedad ni claridad en los métodos y en los resultados. Se encontraron diversas referencias sobre ejemplos de 23 24 Para mayores detalles, véase Siri y Calderón (1996), págs. 31-33. Kayser (1971). 35 fondos de inversión para el otorgamiento de créditos a los migrantes o sus familias, en países como Turquía, India y Pakistán. 25 En relación con proyectos específicos financiados por migrantes en sus lugares de origen mediante remesas colectivas, se encontraron muchos ejemplos interesantes. Sin embargo, no se detectaron experiencias aprovechables que incluyeran una acción sistemática para multiplicarlas o instrumentarlas en mayor escala. Además, se identificaron otros mecanismos ligados indirectamente con el uso de las remesas de los que no hay antecedentes en Centroamérica. En Europa, por ejemplo, ciertas naciones receptoras de migrantes, como Alemania, Francia y los Países Bajos, han establecido programas de entrenamiento y asistencia técnica para apoyar proyectos de inversión de los migrantes de retorno, en los países de origen, aunque con resultados limitados. 26 Se contabilizaron también otros ejemplos, afortunadamente ajenos a la experiencia centroamericana, pero muy ilustrativos, acerca de intentos gubernam entales por controlar las remesas, aumentar sus flujos mediante métodos coercitivos e incluso apropiarse de proporciones sustantivas de dichos recursos. Así, Turquía inició en 1980 un esquema para que los migrantes en el exterior que estaban sujetos a la obligación de realizar su servicio militar, pudieran quedar exentos de dicha obligación mediante una cuota pagadera en divisas. 27 En Filipinas, el depuesto presidente M arcos introdujo complicadas reglas para dar pasaportes y permisos de viaje a cambio de un compromiso firmado de que una determinada proporción de los ingresos percibidos en el exterior fuera remitida a casa en moneda extranjera. 28 Las evidencias acumuladas a lo largo de los años indican que todos los instrumentos descritos han tenido un efecto limitado y no han logrado constituirse en factores clave para lograr una mayor captación ni un mejor uso de las remesas. H an incidido con m ayor éxito y duración las muestras de estabilidad en la situación política y económica general de los países receptores de remesas. En lugar de cuentas especiales en divisas, tasas diferenciales de interés y otra serie de incentivos, cada vez ha quedado más claro que los mejores promotores para aum entar el flujo y la captación de remesas son un tipo de cambio confiable, una baja tasa de inflación y un régimen de libertad cambiaria. Con respecto al destino de las remesas, éste se encuentra ligado indisolublemente con los hábitos de ahorro de las familias receptoras y con la confianza que tengan en las instituciones bancarias y financieras de su país. Dentro de estas conclusiones derivadas de la experiencia internacional conviene enmarcar la cuestión del uso de las remesas familiares en Centroamérica y los intentos que se han hecho en la región para influir en dicho uso. La escasa respuesta que han generado en la región los mecanismos de tipo financiero y cambiario, o la ausencia de programas centrados en los 25 26 27 28 Harris (1995), págs. 153-155. Papademetriou (1998), pág. 24. Harris (1995), pág. 146. Ibídem, pág. 66. 36 receptores, no son, como se desprende de la revisión de los ejemplos internacionales, casos únicos en el mundo, ni mucho menos atribuibles a falta de imaginación o de voluntad. Por el contrario, son vías de tránsito lento, obligadas a pasar primero por una serie de cambios estructurales e institucionales para dar resultados, y que probablemente aumentarían su factibilidad si involucraran directamente a los generadores de remesas y sus asociaciones, con una óptica distinta. 3. Tendencias recientes en Centroam érica En relación con los montos de remesas que los migrantes envían a sus familias, el estudio de la CEPAL, en su prim era fase, destacaba los siguientes resultados. Durante 1989, cada familia con miembros emigrados recibió en promedio 800 dólares en Nicaragua, 1 200 dólares en El Salvador y 1 440 en Guatemala. En el primer país, el valor de las remesas en promedio fue equivalente a 34% del ingreso familiar y en El Salvador alcanzó 72%; en Guatemala fue incluso 17% superior al ingreso medio de las familias receptoras. 29 Aunque otras fuentes consignan para el mismo año cifras muy diferentes, 30 se basan en estimaciones indirectas y menos representativas. Está pendiente todavía un estudio sistemático sobre esta materia que tom e como eje la información de los propios migrantes en los Estados Unidos. Respecto de las formas de envío y recepción, éstas se han venido transformando en los últimos años, en consonancia con los cambios registrados en los diversos países, los cuales liberalizaron en los noventa su política cambiaria y permitieron el funcionamiento de casas de cambio, así como de otros mecanismos para la compraventa de divisas (véase al respecto el apartado 2 del capítulo II y los cuadros del anexo II). Con este proceso, además, se resolvieron muchos problemas de canalización de divisas al sistema financiero, que antes habían sido objeto de diversas propuestas de solución. En la actualidad, los mecanismos y formas de captación de las remesas en los cuatro países estudiados son los que se emplean normalmente en los sistemas bancarios y cambiarios existentes en la mayor parte del mundo. Resalta, como particularidad de la región, la preferencia de los remitentes por las agencias nacionales de envío (couriers) o encomiendas. Entre estas agencias destacan Gigante Express en El Salvador y Honduras y King Express en Guatemala; entre las agencias internacionales sobresalen la W estern Union y M oney Gram. En relación con el costo de envío de las remesas no se ha detectado hoy día ningún problem a en particular. En las diferentes entrevistas realizadas en los Estados Unidos, tanto los funcionarios consulares como los representantes de las agrupaciones de migrantes aseguraron de manera regular que no se había planteado ninguna queja o problem a al respecto entre las 29 30 CEPAL (1993), págs. 15 y 34. de la Garza, Rodolfo (1997), pág. 4. 37 comunidades de migrantes de las ciudades visitadas. Quienes disponían de información más precisa confirmaron, además, que el costo de envío de las remesas normalmente se reporta entre 5% y 8% promedio. En la prim era fase del proyecto de la CEPAL se consignó un cargo de entre 8% y 10% como normal. El análisis más reciente sobre Honduras hecho en el estudio nacional, reporta un nivel de entre 9% y 11%. Como es obvio, en el promedio final influye decididamente el monto del envío. En el estudio de Guatemala, la consultora comenta que “si consideramos el rango de m onto que más frecuentemente envían los emigrantes: 100 a 300 dólares, el costo de envío podría variar de 6% a 16% en W estern U nion y de 3.3% a 10% en los otros bancos con operación directa. A estos costos debe agregarse la comisión que el destinatario paga en el mom ento de cam biar los dólares a m oneda local, con lo cual el costo aum entaría otros puntos m ás” . 31 Se estima, aunque todavía hay amplios márgenes para abatirlo, que el costo de los envíos ha mostrado en general una evolución favorable gracias a la combinación de un régimen de competencia entre las distintas agencias de envío con la existencia de un tipo de cambio controlado en los diversos países, que proporciona a los emisores y receptores de las remesas una referencia segura para la venta de sus divisas. Conviene prestar atención a cualquier modificación en este sentido, ya que las variaciones y, más aún, la inestabilidad del tipo de cambio, pueden afectar negativamente el costo de envío de las remesas. En México, las agencias de remisión cobran un cargo porcentual similar, o aun menor a las de Centroamérica, pero en el canje de las divisas aplican un tipo de cambio que eleva que el costo total de envío de las remesas a 12% o más. En ese país hay quejas continuas de migrantes, que han llegado a pagar hasta 25% como costo de envío. La mayoría de los migrantes realizan varias remesas al año, por lo regular de acuerdo con un calendario determinado. En el anterior estudio de la CEPAL se manifestaba que alrededor de la tercera parte de las familias recibía remesas mensualmente y otra tercera parte cada tres meses. Por supuesto, esto es indicativo de que todavía hay un margen interesante para reducir el costo relativo de las remisiones. En relación con el uso final de las remesas, el estudio de la CEPAL reveló que los hogares receptores las destinaban a satisfacer necesidades básicas, en particular alimentarias, y que no contribuían a generar un ahorro significativo. Sólo una pequeña proporción de los hogares (5.7% en El Salvador, 9.4% en Guatemala y 8% en N icaragua) registró como destino principal de las remesas el ahorro o la inversión, ya fuese en la vivienda o en un negocio o taller. Los porcentajes de hogares que declararon como destino principal de las remesas los gastos en educación y salud fueron 8.4%, 3.9% y 6.1%, respectivamente. 32 Resalta en las anteriores proporciones no sólo que eran bajas sino también que no influían de manera sustantiva en una estructura diferenciada de gasto familiar entre las familias de los 31 CEPAL (1999b), pág. 13. 32 CEPAL (1993), cuadro 19 pág. 75. 38 migrantes y el resto de los hogares. En otras palabras, se comprobó que las familias que recibían remesas no destinaban a educación y salud o a ahorro e inversión una proporción mayor de su gasto total, en com paración con los hogares que no recibían remesas. 33 Estas conclusiones coincidían con las de otros estudios, tanto de Centroamérica como de otros países, y siguen siendo consistentes con los hallazgos más recientes. 34 Con respecto al impacto de las remesas en el segmento de los pobres, considerando que los ingresos medios del conjunto de familias beneficiarias se situaban por debajo de la línea de la pobreza, el estudio de la CEPAL concluía que las remesas habían contribuido decisivamente a la mejoría de la economía familiar. Se observó que era común que las familias en situación de pobreza ahorraran los recursos necesarios para enviar a un hijo del jefe del hogar al exterior, lo que en los países estudiados constituía la forma de migración más frecuente. D e esta forma, las prácticas migratorias y de envío de remesas se habían convertido en una parte importante de la estrategia de supervivencia familiar contra la pobreza. Las migraciones y las remesas han redefinido de manera parcial la estructura de la familia. El estudio de la CEPAL encontró que entre las familias con migrantes en el exterior, las jefaturas de hogar femeninas eran más habituales que entre las familias sin migrantes. En El Salvador, 48% de las familias que reciben remesas tenía como jefe del hogar a una mujer, frente a 32% en las familias no receptoras. En Guatemala, las proporciones respectivas eran 38% y 25%, y en Nicaragua 52% y 23%. De estas cifras se desprende que la m ujer jugaba un papel importante en la decisión sobre el destino final de las remesas. Sin embargo, el propio estudio concluía que el flujo de estos ingresos no había influido visiblemente en transformar el papel tradicional de la mujer como administradora y ejecutora de la economía del hogar. 35 L a ausencia de un enfoque de género en la gran mayoría de la literatura sobre remesas impide documentar la evolución que ha tenido la anterior situación o compararla con experiencias de otros países. Los datos recabados y analizados en el reciente estudio nacional de H onduras sobre las características de las familias de los migrantes se basan en la Encuesta de Hogares de 1997 en ese país y presentan gran similitud con los del estudio de CEPAL de hace 10 años sobre los otros países. El consultor consigna que, de acuerdo con aquella encuesta, se estima que aproximadamente 76 000 hogares, esto es, el 6.7% de todos los hogares del país, son receptores de remesas; que la tercera parte de esos hogares se localizan en el sector urbano; que en conjunto reciben anualmente alrededor de 159 millones de dólares (cifra casi idéntica a la de remesas familiares que reporta el Banco Central de Honduras para 1997), lo cual arroja un promedio mensual por hogar de 160 dólares recibidos del exterior. 36 En otro orden de ideas, se com enta que 83% de los hogares receptores resultan clasificados como pobres, frente a un 79% en el caso de los hogares no receptores. Estos datos 33 34 35 36 Ibídem, cuadro 17, pág. 73. Instituto Universitario de Opinión Pública (1996). CEPAL (1993), pág. 18. Perdomo (1999), págs. 5-7 39 contrastan con el hecho de que los hogares receptores poseen mejores niveles educativos y mejores viviendas, aunque son consistentes con la característica de que los jefes de los hogares receptores gozan de una condición ocupacional más desfavorable, incluyendo un nivel de desocupación mucho mayor. En cuanto a la jefatura de hogar, en 47% de los hogares receptores había jefa, en comparación con apenas 24% en los hogares sin remesas. 37 En el caso de Nicaragua, el estudio nacional también presenta cifras de encuestas e investigaciones recientes, con las que se actualizan algunos aspectos de las migraciones y las remesas en ese país. Cabe destacar que se estima que el 13% de los trabajadores emigrados nicaragüenses se encuentran en Costa Rica, y el 85% en los Estados Unidos, en tanto que alrededor de un 55% de los migrantes totales son mujeres. En cuanto al m onto de las remesas, las encuestas revelan que las familias receptoras perciben un ingreso promedio anual mínimo de 1 200 dólares en efectivo por ese concepto. También se apunta que un 35% de los hogares que reciben remesas pueden categorizarse como pobres, según las encuestas. 38 4. Propuestas para fom entar el uso productivo de las remesas Aunque hay consenso en que las remesas en Centroamérica — y en la mayoría de los países receptores— se destinan fundamentalmente a la satisfacción de las necesidades básicas de los hogares que las reciben, hay grandes diferencias de opinión entre los diversos autores con respecto a si este uso es el más conveniente para la sociedad, y a si esta última debe impulsar o no un uso más racional o productivo de estos recursos. Por uso productivo se concibe, en general, aquel que va aparejado con el ahorro y la inversión, y a veces se extiende el concepto a gastos de educación y salud. En todo caso, siempre subyace una pauta implícita o explícita de racionalidad, aunque ésta varía enormemente de un autor a otro. Así, hay quienes afirman que el uso actual de las remesas en Centroamérica es el m ejor que se les puede dar en el contexto presente de las economías de la región. 39 D ebido a esta variedad de criterios, cuando se habla de las medidas para fom entar el uso productivo de las remesas se tiende a reproducir muchas veces la discusión sobre sus efectos positivos y negativos en los terrenos macro y microeconómico, o sobre sus costos y beneficios, por más que, como ya se ha dicho, muchas de las apreciaciones al respecto no están siempre sustentadas en una firme evidencia empírica. Sin entrar nuevam ente en dichos temas, lo que se pretende en el presente apartado es ordenar o agrupar las propuestas más im portantes que se han detectado en Centroamérica y evaluar en cada caso cuáles son las condiciones y factores para su viabilidad y en cuáles hay más 37 38 39 Ibídem, págs. 8-20. CEPAL (1999d), págs. 5, 13, 26 y 31. Melhado (1995). 40 posibilidades concretas para un trabajo conjunto en el futuro entre los migrantes — como fuente básica de cualquier iniciativa en la materia— , los gobiernos y los organismos internacionales. Los trabajos en donde aparecen las distintas propuestas son muy numerosos, pero en muy pocos éstas se presentan sistemáticamente. Se ha adoptado una clasificación general basada en la que se utiliza en uno de estos trabajos, aunque con ligeras modificaciones. 40 Según esta clasificación, se distinguen tres tipos genéricos de medidas. a) Las orientadas a aumentar el flujo de remesas y a facilitar el ahorro del emigrante en los bancos del país de origen. b) Las dirigidas a fom entar el ahorro y la inversión entre los receptores. c) Las que tienen como fin prom over directamente proyectos de desarrollo comunitario o de tipo productivo, financiados total o parcialm ente con remesas colectivas. A continuación se formulan algunos comentarios generales sobre los dos primeros grupos, y el tercero se tratará en el siguiente capítulo. Se ha intentado dar ejemplos de las medidas o los mecanismos más representativos dentro de cada grupo. En algunos casos, dichos ejemplos se basan en experiencias reales, esto es, se trata de instrumentos que han sido ya probados en uno o más de los cuatro países en estudio, aunque predominan las experiencias salvadoreñas. En otros, no hay antecedentes en la práctica. Dentro del prim er grupo de propuestas se han mencionado las siguientes: habilitación de ciertas organizaciones sociales como operadores cambiarios; creación de una agencia de “correo social” para la transmisión de las remesas a Centroamérica; negociación con los transmisores de las remesas para que reduzcan las comisiones que cobran, a cambio de tener un volumen garantizado de envíos; creación de agencias bancarias centroamericanas en los Estados Unidos, para facilitar el contacto de los migrantes con los bancos nacionales; utilización de las agencias de envíos para prom over cuentas de ahorro de los migrantes en el país de origen, ya sea en los bancos o en las cooperativas de ahorro y crédito; flexibilización y mayor promoción de las cuentas en dólares en los bancos nacionales, para los residentes en el exterior; cuentas especiales para los migrantes en moneda nacional, y varias otras. 41 Como se advierte, las anteriores propuestas se orientan, en su m ayor parte, a aum entar el ahorro de los migrantes y a la captación de ese ahorro por los bancos nacionales. Sin duda, se trata de un propósito atinado en el contexto de bajo ahorro en la región descrito en el capítulo anterior. Los recursos captados sirven para apoyar los programas normales de financiamiento de los bancos y, ciertamente, contribuyen a un uso más productivo de las remesas, si bien esto no 40 Siri y Calderón (1996), pág. 15. 41 Para un mayor detalle sobre las diferentes propuestas y otras medidas adicionales, véase CEPAL (1993), págs. 43-44; Siri y Calderón (1996), págs. 16-21, y Waller Meyers (1998), págs. 14-17. 41 ocurre forzosamente en las regiones de origen de los migrantes ni necesariamente en proyectos con impacto directo en la producción y el empleo. Casi en todos los ejemplos se trata de medidas cuya puesta en práctica corresponde finalmente a la banca privada, aunque se supone que la banca central u oficial aprueba y apoya las medidas con facilidades especiales, líneas de redescuento u otras fórmulas. Algunos de los mecanismos propuestos para aumentar la captación y el control de las remesas han sido puestos en práctica, con resultados más bien limitados. El caso más destacado es el de las cuentas en dólares, que en El Salvador, se introdujo a fines de la pasada década: “En abril de 1989, fueron autorizadas las cuentas en dólares para los salvadoreños que viven en el exterior. Las cuentas no han despertado gran interés ni en las instituciones financieras ni entre los usuarios. En el caso de las primeras porque el encaje exigido... ha sido alto (50%) y la im plem entación del esquema tiene un fuerte costo de operación... Por otra parte, si bien al principio las cuentas tuvieron un interés atractivo (7% y 8%), en la actualidad el interés que pagan es similar al que los usuarios pueden tener en los Estados U nidos.” 42 En Guatemala, las cuentas en dólares ya han sido autorizadas, pero no han sido puestas en operación por los bancos, pues no les resultan atractivas. 43 Las cooperativas de ahorro y crédito han avanzado más en este sentido. Como se señala en el estudio de Guatemala: “por medio de un convenio entre FENACOAC de Guatemala y FEDECACES de El Salvador y con el respaldo de CREDIT U NIO N en los Estados Unidos, crearon un sistema de transferencia de remesas llamado International Rem ittance N etw ork (IRNET), cuyo objetivo es que familiares de asociados cooperativistas realicen sus transferencias de dólares y éstas puedan quedar depositadas en cuentas de ahorro en Guatemala, o ser recogidas por los asociados... Ofrece además aperturas de cuentas de ahorro desde los Estados Unidos, en dólares o quetzales.” 44 El resto de las medidas ha encontrado menos eco en el sector financiero privado y se juzga difícil que los gobiernos traten de promoverlas abiertamente en el futuro. Según los especialistas entrevistados, sería muy arriesgado forzar o alterar las prácticas bancarias y financieras corrientes para propiciar por esa vía un m ayor ahorro de divisas en los lugares de recepción de las remesas. En los países que han intentado esto, aun de m anera limitada, los resultados han sido poco eficaces y han ido en perjuicio de los generadores y receptores de las remesas, como se expuso en el apartado 2 de este capítulo. Algunas de las medidas han sido juzgadas como demasiado intervencionistas; en especial, los mecanismos orientados a prom over agencias de envíos que funcionen como “correo social”, sin fines de lucro, o aquellos tendientes a negociar los cargos por remisión a cambio de volúmenes de transacciones con las compañías del ramo, se han considerado como una intromisión en el 42 Siri y Calderón (1996), pág. 13. 43 CEPAL (1999b), pág. 13. 44 Ibídem, pág. 12. Véase también al respecto CEPAL (1999c), pág. 25. 42 mercado respectivo, además de poco práctico y eficaz. Por fortuna, la existencia de un tipo de cambio fijo en los países centroamericanos hace poco atractivo este mecanismo en la actualidad. Pero en M éxico, por ejemplo, donde el tipo de cambio no es fijo y suele presentar oscilaciones repentinas, se han vuelto a registrar recientemente, por parte de algunos gobiernos estatales y agrupaciones locales, intentos espurios por crear fondos para inversión con ganancias cambiarias. Estos fondos se crean negociando con los bancos y las agencias de envío afiliadas a éstos una parte de las ganancias que tales intermediarios financieros derivan de la manipulación del tipo de cambio, ofreciéndoles en correspondencia recom endar a los migrantes la utilización preferente de su conducto para el envío de remesas. Es difícil que estos intentos tengan éxito, pues el arreglo es complejo y poco práctico. Lo interesante es que tal tipo de iniciativas ha sido m otivado por el alto costo de envío de las remesas y por las prácticas abusivas, no reguladas adecuadamente, de los bancos mexicanos en el cambio de divisas. En general, los críticos de este prim er grupo de medidas sostienen que han resultado poco eficaces y marginales cuando se mide su efecto en relación con los volúmenes totales de remesas que ingresan a los países receptores. En opinión de estos autores, tienen un m ayor efecto en la captación creciente de remesas otros factores generales, como el ambiente de tranquilidad social y política de cada país, un programa macroeconómico sensato, una baja inflación, un régimen cambiario libre y estable y la confianza en la solidez de las instituciones nacionales. 45 La experiencia centroamericana, y en especial la salvadoreña, parecen reafirmar estas apreciaciones en cuanto al aumento en el volumen de las remesas, mas no así en lo que toca a su canalización al ahorro. El segundo grupo de propuestas, orientado a fom entar el ahorro y la inversión entre los receptores de las remesas, incluye medidas tales como la creación de fondos para préstamos a la vivienda u otras inversiones de los migrantes o sus familias; los planes de ahorro programado entre las familias que reciben ingresos del exterior; todo tipo de programas educativos dirigidos a mejorar los hábitos de consumo de dichas familias; la movilización de O NG especializadas para que fomenten el uso productivo de las remesas entre los pobres; la difusión y adaptación de programas especiales de crédito (a microempresas, a empresas familiares, a jefas de familia, a desarrollo rural, etc.) entre los receptores de remesas, y el establecimiento de unidades técnicas y financieras orientadas a ayudar al receptor de remesas o al emigrante que vuelve al país a desarrollar proyectos productivos. Así, salvo la primera propuesta enunciada, el resto no difiere mucho de los instrumentos que se usan com únmente para otros grupos socioeconómicos o para prom over el desarrollo en general. Dicho de otra manera, la anterior es una lista de mecanismos genéricos aplicada a los receptores de remesas. Y a se mencionó anteriormente que cuando se aborda el tem a del uso productivo de las remesas desde la perspectiva de los receptores, el análisis no puede sustraerse de la problemática de la pobreza y la marginación en general. Asimismo, las medidas generales de im pulso al desarrollo o de combate a la pobreza abarcan a los receptores de las remesas, pero casi nunca se adaptan en forma específica a este grupo o se centran en él y sería difícil que así fuese. 45 Russell (1992), pág. 277. 43 El caso de los fondos para promover la inversión de los migrantes o sus familias se incluyó en este grupo porque, pese a que los créditos otorgados mediante esos fondos normalmente se dan a nombre del emisor de las remesas, es la familia del emisor quien por lo general tom a la iniciativa de la inversión y la administra en el país de origen. D e este tipo de fondos ya hay antecedentes en el caso de El Salvador: “En julio de 1992, el Banco Central de Reserva creó el Program a Crediticio para Personas Emisoras de Remesas Familiares del Exterior, mediante el cual se establecieron líneas de redescuento destinadas a financiar hasta el 90% de los créditos que otorgue el sistema financiero a los emigrantes salvadoreños o a sus familiares en El Salvador. Las líneas podían usarse para compra de casas y terrenos y para financiar el establecimiento o ampliación de una microempresa o un pequeño negocio o taller. También podían usarse para capital de trabajo o adquisición de bienes de capital... La utilización de estas líneas ha sido muy limitada, no obstante que el monto disponible ha sido amplio.” 46 Del resto de las propuestas enumeradas, ninguna se ha llevado a la práctica específicamente con grupos de receptores de remesas ni se ha adaptado a localidades o zonas con altos índices de emigración, aunque hay muchos ejemplos de su aplicación en sentido general. Probablemente, esto se deba a la falta de respuesta de dichos grupos ante los programas respectivos. Al respecto, debe recordarse que el estudio de la CEPAL pone de relieve que sólo entre 6% y 9% de las familias que reciben remesas en Centroamérica las dedican preponderantemente al ahorro o a la inversión. Estas familias serían, en principio, las que podrían tener una respuesta positiva ante las medidas señaladas, pero todavía no representan una proporción importante del total de familias del país. Además, no muestran diferencias o rasgos característicos en su com portamiento económico que perm itan suponer que van a tener una respuesta más activa ante las iniciativas en favor del desarrollo o del combate a la pobreza. Hay un grupo creciente de especialistas que afirma que las remesas, lejos de ejercer un impulso dinámico en los países de origen de los migrantes, pueden distorsionar su economía, entre otras cosas porque crean una dependencia negativa entre los receptores. 47 Aun cuando estas afirmaciones a veces se basan en evidencias muy parciales, no es de esperarse que los hábitos de ahorro e inversión vayan a mejorar más rápidamente entre los receptores de las remesas que en el resto de la población y que dichos receptores puedan convertirse en clientes modelo de los programas para fom entar el crédito y la inversión entre los pobres. Varios de los entrevistados opinaron atinadamente que pedirles a los receptores de las remesas que las usen de manera más productiva es como pedirle a los trabajadores que hagan un uso más productivo de sus salarios, cuando apenas les alcanzan para vivir. 46 Siri y Calderón (1996), págs. 13-14. 47 Waller Meyers (1998), págs. 10-11; allí pueden encontrase varias referencias sobre estos puntos de vista. 44 Sin embargo, como las remesas familiares van a seguir incrementándose en el futuro, deberá fomentarse la maduración del sistema bancario y financiero para que pueda desplegar un papel más activo en el envío de remesas, en la captación y bursatilización de depósitos de ahorro de los remitentes y en la cobertura de regiones con alto índice de migrantes. Las cuentas en dólares deben constituir una opción real dentro de este esquema, aunque no son forzosamente un instrumento estratégico. En cambio, sí es necesario que los bancos de los países centroamericanos puedan abrir sucursales y agencias en los Estados Unidos con capacidad plena, de acuerdo con las leyes de ese país, para captar y colocar recursos entre la población nacional residente en ese país. Hoy día, dichos bancos están en ese proceso. En el inform e de El Salvador, el consultor hace diversas recomendaciones para que el mecanismo se agilice y para que los bancos aumenten sus operaciones de colocación de créditos en las zonas de alto índice de emigración. A fin de inducir un mayor nivel de ahorro y de envío de remesas por parte de los migrantes, será especialmente importante que éstos perciban que hay intermediarios financieros confiables en su país de origen, que dichos intermediarios disponen de canales eficientes para hacerse cargo de sus envíos de divisas y que operan en un entorno que garantiza el valor real de sus ahorros, lo cual significa que tengan confianza en la moneda nacional. En general, los intermediarios financieros de los países de origen de los migrantes tienen ante sí el reto de desarrollar circuitos especializados para ampliar el mercado de capitales y aprovechar las oportunidades que ofrecen los segmentos de mercado de rápido crecimiento, como el de los migrantes. En un contexto que privilegia cada vez más los mecanismos de mercado, los instrumentos de m ayor éxito a futuro son aquellos con capacidad para adaptarse en forma más dinámica a sus necesidades y preferencias, no sólo como emisores de remesas sino también como ahorradores. En este sentido, es conveniente distinguir entre el gasto motivado por el apoyo a la familia y el que tiene como finalidad invertir para el futuro del migrante (para su vejez, para su posible retiro, para su eventual retorno a la tierra natal). Esta últim a vertiente no se ha explorado a fondo y es la que brinda mayores posibilidades de potenciar el uso de las remesas familiares y, en general, del ahorro de los migrantes. Los mecanismos para compra de vivienda parecen ser los que tienen mayor margen de ser explotados y desarrollados en ese sentido. La vivienda propia es un bien muy preciado por la gran mayoría de la gente y entre los migrantes es además un símbolo y un augurio para su feliz retorno al país natal. Es necesario desarrollar mecanismos en el mercado hipotecario que respondan a las condiciones especiales de los migrantes y a sus motivaciones y expectativas. La experiencia española y portuguesa del uso de las remesas familiares, que tanto se ha citado en Centroamérica como ejemplo de uso productivo, tuvo a la vivienda como uno de sus principales ejes de inversión y a las mutualidades como uno de los mecanismos institucionales más socorridos para realizar dicha inversión a escala masiva. Las cooperativas y uniones de crédito pueden explorar los mecanismos respectivos, así como otros renglones de inversión productiva con participación de capital de riesgo, como ya se está haciendo en México. Aunque en pequeña 45 escala, hay algunos ejemplos de cooperativas de vivienda para migrantes en el caso de El Salvador que han operado con relativo buen éxito. También se están explorando activamente en todos los países del área, por parte de las empresas privadas correspondientes, las posibilidades de incorporar a los migrantes a esquemas de ahorro como el que ofrecen las administradoras de fondos de pensiones o a esquemas de seguro social voluntario, cuyo desarrollo está apenas comenzando en Centroamérica. Los análisis sobre la materia todavía no permiten llegar a ninguna conclusión clara sobre la viabilidad futura de esos esquemas. En general, se plantea la necesidad de desplegar el eje de análisis hacia la perspectiva de los remitentes más que de los receptores de las remesas. Por el lado de los receptores, es de esperarse que se refuercen las estrategias y programas concretos de lucha contra la pobreza y que se ofrezcan mayores opciones para desarrollar participativamente proyectos encaminados a reforzar o transform ar la base productiva de sus comunidades. Por allí se puede tender a futuro un puente por el que también transiten otras iniciativas de los migrantes, a las que se hará referencia en el próximo capítulo. 46 IV. LAS ORGANIZACIO NES DE M IG RANTES Y LAS REM ESAS COM UNITARIAS 1. Nuevas tendencias Vistas desde una perspectiva internacional, las experiencias exitosas más comúnmente citadas se refieren a proyectos de desarrollo comunitario o de tipo productivo, financiadas por migrantes en sus lugares de origen. Sin embargo, el alcance mism o de tales proyectos es tan reducido que hasta ahora no se ha tratado de sistematizar el análisis de sus modalidades, participantes, formas de financiamiento, etc. Con todo, a diferencia de muchas otras ideas que nunca se han plasmado en la práctica, dichos proyectos son una realidad y se han venido multiplicando en forma sostenida y espontánea durante los últimos años. Además, en ellos, los generadores de las remesas juegan un papel más activo y las formas de colaboración son más claras. Por consiguiente, este tipo de iniciativas son congruentes con la estrategia gradual, descentralizada y participativa para el fomento del uso productivo de las remesas que se recomendaba al final de la primera fase del proyecto de la CEPAL; una estrategia que, como se señalaba en el informe final del seminario de la CEPAL de 1991, se base “en un respeto profundo a la capacidad de autogestión de la población pobre que se pretende beneficiar... y sus disposiciones y capacidades reales de participación en diferentes esquem as...” . 48 En esta segunda fase del proyecto se trata de encontrar vías prácticas para avanzar en la anterior estrategia mediante un enfoque que, partiendo de los migrantes, sus organizaciones y sus iniciativas, como punto focal del análisis, examine los diversos elementos que influyen en el mejor aprovechamiento de las habilidades y los recursos de los que disponen, para apoyar el esfuerzo de transformación productiva y de combate a la pobreza en sus países de origen. Entre los expertos que trabajan en los países centroamericanos, ha venido ganando terreno la opinión de que los emisores de las divisas están más motivados que los receptores para tom ar decisiones que aseguren un uso más productivo de las remesas. En general, los destinatarios están más atomizados, menos organizados y menos motivados para asumir esas iniciativas y, como demostró la prim era fase del proyecto de la CEPAL, en la mayoría de los casos destinan las remesas a satisfacer necesidades básicas, principalmente alimenticias. En la situación descrita influyen los diferentes entornos sociales en los que se mueven los migrantes y los receptores, respectivamente, y tam bién las características y el proceso de desarrollo personal de quienes viajan al exterior. Éstos, en general, son los adultos más jóvenes de 48 CEPAL (1991a), pág. 15. 47 las comunidades, con mayores aspiraciones de superación personal. 49 El proceso de migración los somete a influencias culturales muy importantes. D e ahí que tengan más potencialidades que los receptores para desarrollar y poner en práctica capacidades empresariales. Además, como están normalmente bien organizados, conforman un mercado im portante para ciertos productos provenientes de sus lugares de origen. Se han encontrado interesantes indicios en el sentido de que los migrantes centroamericanos en los Estados Unidos están mucho m ejor organizados de lo que parecía a prim era vista, lo cual es una gran ventaja a efectos de prom over un proceso participativo y autogestionario. En función de la forma como están tejidas las redes sociales dentro de las que se mueven los migrantes, éstos privilegian la organización por localidades o zonas de origen. En térm inos de su aportación al desarrollo nacional, los migrantes se interesan sobre todo en apoyar proyectos que beneficien a sus comunidades de origen. “Particularmente importante es la creación de redes y organizaciones comunitarias ligadas a la migración internacional que van creando nuevas relaciones sociales de singular importancia para el desarrollo a nivel local y nacional. Lo anterior, unido al surgimiento de pequeñas empresas que tienen vínculos permanentes en los países donde se han radicado los migrantes, va configurando un conjunto cada vez más complejo de redes, empresas y comunidades transnacionales.” 50 En los últimos años, también en Centroamérica han adquirido una importancia creciente los proyectos de desarrollo comunitario y productivo en los lugares de origen de los migrantes, basados en el financiamiento con remesas colectivas, que aquéllos aportan. H asta ahora, este tipo de proyectos se había juzgado poco im portante frente a otras propuestas de índole financiera sobre las remesas, pero el surgimiento y desarrollo de un número en expansión de agrupaciones de migrantes en los Estados Unidos, interesadas en apoyar a sus comunidades de origen con proyectos concretos de inversión, han determinado que se preste atención a los procesos que están detrás de dichos proyectos y sus potencialidades. Como se verá más adelante, otras iniciativas de los migrantes han aflorado también a partir de estos procesos. La proliferación de estos proyectos se debe sin duda a la rápida multiplicación de las organizaciones de migrantes en los Estados Unidos, a la consolidación de las complejas redes sociales que apoyan o hacen posible el proceso migratorio y al logro de condiciones mínimas apropiadas para la acción de la sociedad civil en los países de origen. Se han docum entado ya, en obras de estudiosos centroamericanos, varios casos de proyectos comunitarios financiados con remesas y al parecer hay cada vez más ejemplos de este tipo en Centroamérica, sobre todo en El Salvador y Guatemala. Casi en todos los casos estudiados la iniciativa del proyecto y el esfuerzo de organización para llevarlo a cabo han surgido, más que de los receptores de las remesas, de los propios emisores, o de una colaboración 49 CEPAL (1993), pág. 18. 50 Lungo (1997), pág. 16. 48 de éstos con otros agentes locales, entre los que han figurado los párrocos, en prim er lugar, seguidos por representantes de agrupaciones de los poblados de origen y, ocasionalmente, algún alcalde. Cabe subrayar que, hasta ahora, la mayoría de dichos proyectos ha sido de tipo asistencial o de desarrollo comunitario, más que de orientación productiva. Esto obedece, en gran medida, a la mayor dificultad relativa que encierran los proyectos del último tipo, en términos técnicos y financieros. Pero también responde al tipo de orientación predominante de los proyectos que marcan las políticas sociales. Pueden mencionarse, por ejemplo, las numerosas gestiones realizadas por migrantes salvadoreños o guatemaltecos para llevar a cabo obras de desarrollo en sus comunidades (construcción de infraestructuras, dotación de equipamientos, apoyo a grupos sociales vulnerables, etc.), que se hacen ante comités de apoyo en distintas localidades de los Estados Unidos, sin m ediar la participación del gobierno local o de los gobiernos centrales. 51 Con respecto a este tipo de proyectos y en general con relación a las diversas iniciativas de los migrantes organizados, el reto es encontrar las fórmulas para multiplicarlos en una escala más amplia y elevar su calidad e impacto productivo. Hasta ahora, si bien algunos han tenido un efecto importante en las comunidades beneficiadas, otros han tropezado con dificultades de ejecución y falta de seguimiento y, en general, ninguno ha respondido a una estrategia predeterminada de acción. Sin embargo, en la medida en que las agrupaciones de migrantes han venido madurando, se han vuelto más conscientes de estas deficiencias y han comenzado a asesorarse y a reorganizarse para superarlas. N o se pueden soslayar los problemas y la compleja red logística requerida para lograr su proyección a gran escala y con un impacto significativo. N o bastará ubicar ejemplos o casos específicos exitosos. Tendrá que evaluarse si esos éxitos constituyen modelos replicables a partir de esquemas de promoción viables. En este sentido, se impone analizar y superar las limitaciones y problemas a los que se enfrentan las agrupaciones de migrantes y evaluar cuáles de éstas pueden alcanzar una masa crítica que les permita emprender proyectos medianamente complejos que impulsen el desarrollo local. Gran parte de este trabajo de análisis tendrá que desarrollarse con las organizaciones mismas en los Estados Unidos. El mism o trámite debe hacerse con las agrupaciones comunitarias que, en cada país centroamericano, fungen como contrapartes o corresponsales de las agrupaciones de migrantes y con las O NG que apoyan tanto a las agrupaciones de migrantes como a las comunidades locales en cada país. El curso de los acontecimientos en los últimos años ha reforzado la importancia y la necesidad de utilizar a las O NG como pivotes de muchos programas de tipo social, y en la presente fase del proyecto la interacción con ellas se ha considerado de im portancia estratégica. 51 Ibídem, págs. 16-17. 49 En el siguiente apartado se hace un resumen de la situación y los problemas de las agrupaciones mencionadas, a partir de las referencias bibliográficas encontradas previamente sobre el tema, las entrevistas que sostuvo el autor con sus dirigentes y las nuevas aportaciones de los estudios nacionales. Luego, basándose en las mismas fuentes, se trata de sistematizar algunas cuestiones relativas al uso de las remesas colectivas o comunitarias. Al final del capítulo se plantean algunas ideas preliminares sobre cómo los gobiernos y los organismos internacionales pueden apoyar la consolidación, en el mediano plazo, de un núcleo institucional especializado en promover proyectos de desarrollo financiados por migrantes, en beneficio de sus países y comunidades de origen. Un objetivo importante en esta fase es identificar ideas de proyectos que surjan de las iniciativas de las agrupaciones de migrantes o de las agrupaciones locales, para evaluar sus objetivos, alcances y mecanismos de ejecución y encontrar fórmulas para multiplicarlos y potenciarlos. La idea de los proyectos piloto que se describe en el apartado 5 de este capítulo responde a esta última finalidad. Las entrevistas que sostuvo el autor con dirigentes de algunas asociaciones de migrantes fueron resultado de un viaje que se realizó en el marco del proyecto, cuyo fin era establecer un prim er contacto con éstas y conocer su situación actual. Se visitaron cinco ciudades de los Estados Unidos en las que existen concentraciones importantes de migrantes centroamericanos: Los Angeles, M iami, N ueva Orleans, N ueva Y ork y Washington. Allí se entró en contacto con los cónsules de los cuatro países y con otros funcionarios de las embajadas respectivas, quienes facilitaron información sobre las agrupaciones de migrantes por ellos conocidas o registradas, y en algunos casos organizaron reuniones con sus dirigentes. Por la corta duración de las visitas, aparte de dichas reuniones fueron muy pocos los contactos adicionales que se pudieron establecer con las organizaciones de residentes centroamericanos en los Estados Unidos y con otros grupos que las apoyan. Aun así, el conjunto de reuniones, entrevistas y pláticas sostenidas permitió formarse una idea general de las principales características y problemas actuales de las mencionadas agrupaciones y de su impresionante dinamismo. Quedaron fuera del recorrido muchas otras ciudades que tienen núcleos considerables de emigrantes centroamericanos, pero se logró que en el conjunto de ciudades visitadas estuvieran representadas las comunidades residentes en los Estados Unidos de los cuatro países en estudio, de acuerdo con el siguiente orden general: a) Los Angeles: guatemaltecos, hondureños y salvadoreños. b) Miami: guatemaltecos, hondureños y nicaragüenses. c) N ueva Orleans: hondureños. d) N ueva York: salvadoreños y nicaragüenses. e) W ashington, D.C.: salvadoreños. 50 Con posterioridad, los consultores nacionales volvieron a visitar cuatro de las anteriores ciudades, una cada uno, a fin de obtener información adicional sobre las comunidades de residentes de un país específico: de salvadoreños, en el caso de W ashington; de guatemaltecos, en Los Angeles; de hondureños, en N ueva Orleans y de nicaragüenses, en el caso de Miami. 2. Las agrupaciones de migrantes En las comunidades centroamericanas más antiguas, los esfuerzos de organización arrancan en la década de los setenta, aunque en esa época predominaban los grupos informales, normalmente congregados alrededor de festividades religiosas y deportivas. En el curso del tiempo, sin embargo, fueron surgiendo también agrupaciones de carácter cívico, más capacitadas y permanentes. En el decenio de los noventa los diferentes tipos de asociaciones se renovaron y multiplicaron, buscando muchas de ellas obtener su personalidad jurídica de acuerdo con las leyes estatales de los Estados Unidos. Este movimiento se reforzó a mediados de los noventa, a raíz del endurecimiento de las leyes migratorias de ese país. La tendencia a organizarse sobre bases más técnicas y permanentes tuvo un auge sin precedentes. H asta el presente la mayoría de las nuevas agrupaciones han estado más bien orientadas hacia la defensa de los derechos humanos de sus miembros o a darles asesoría y apoyo para regularizar su situación migratoria, pero se multiplican los ejemplos de organizaciones que están tratando de desarrollar actividades asistenciales o comunitarias, o de reorientarse en esta dirección. U na de las características más comunes de las agrupaciones de centroamericanos en los Estados Unidos es su identidad por localidad o zona de origen de sus miembros, lo que se relaciona con la forma que han asumido las migraciones hacia dicho país en la región, a partir de un grupo de emigrados pioneros en algún punto de la Unión, que arrastra consigo a familiares, amigos y paisanos. Con el paso del tiempo, se constituye una amplia comunidad, en la que se han tejido densas y complejas redes económicas y sociales de carácter internacional, que ligan de manera más permanente al país de origen de los migrantes con el país receptor. Como ejemplo de la propensión de los migrantes centroamericanos a congregarse en función de sus localidades de origen, en el anexo IV se proporcionan varias listas de agrupaciones de guatemaltecos, hondureños y salvadoreños en tres de las ciudades visitadas. Tan sólo en Los A ngeles se detectaron 67 organizaciones de ese tipo, 32 de guatemaltecos y 35 de salvadoreños. Aun así, la recopilación de información sobre el número, características y actividades de las agrupaciones de migrantes estuvo lejos de ser exhaustiva y se limitó a la que los consulados o las mismas asociaciones tuvieron a la mano durante la breve visita a las ciudades respectivas. En los estudios nacionales se encuentran más ejemplos. Como también se aprecia en el citado anexo, la mayoría de las agrupaciones enumeradas pertenecen a una asociación más amplia o federación que las aglutina. Estas organizaciones de 51 “segundo piso” normalmente tienen personalidad jurídica y prestan una serie de servicios de apoyo a sus afiliadas, sobre todo en cuestiones legales y migratorias. Entre las organizaciones primarias que han entrado ya en una etapa más activa de realizaciones, hay muchas diferencias en cuanto a madurez y orientación. En opinión de algunos de sus representantes, aproxim adam ente el 10% de dichas agrupaciones ha adquirido, o está en vías de adquirir, personalidad jurídica. Al convertirse en non p ro fit organizations, de acuerdo con las leyes estatales de los Estados Unidos, pueden ampliar el ámbito de sus actividades de promoción y de recolección de fondos. En cuanto a su orientación, algunas desarrollan actividades de apoyo a sus miembros en materia legal o para facilitarles sus envíos de remesas y su comunicación en general con el país y las comunidades de origen. Varias de esas organizaciones han cobrado ya perfecta conciencia de los problemas del costo de envío de las remesas y poseen información sobre los servicios que ofrecen las distintas agencias de envío o encomiendas, además de que en ocasiones han establecido relaciones y negociaciones con las citadas agencias. Hay agrupaciones que se dedican a actividades cívicas y promueven cursos de inglés o de capacitación para sus miembros; otras más, desgraciadamente las menos todavía, están trabajando ya activamente en la promoción de proyectos para beneficio de las comunidades de origen de sus miembros. H asta ahora, los proyectos que se han detectado en esas agrupaciones han sido fundamentalmente de tipo asistencial (equipos para hospitales, becas, bibliotecas) o de obras comunitarias sencillas (restauración de iglesias, pavimentación de calles, equipo de bombeo de agua potable, etc.). Los proyectos de tipo productivo o ambientales han sido muy contados y se han enfrentado con problemas de instrumentación; sin embargo, se detectó un interés creciente en ellos, a la par que nuevas ideas concretas en la materia. 52 Hay, además, según testimonios proporcionados por los funcionarios consulares, agrupaciones o asociaciones de tipo empresarial en aquellos lugares en los que se han desarrollado redes más o menos amplias de negocios propiedad de pequeños y medianos inversionistas centroamericanos. Los entrevistados también destacaron la im portancia del mercado que ha surgido en varias ciudades estadounidenses para diversos productos centroamericanos, sobre todo ciertas comidas y alimentos típicos de tipo industrial o casero, como quesos, dulces, galletas, condimentos, etc. Alrededor de este mercado se ha creado en dichas ciudades una importante cadena de negocios de fabricantes o de introductores e importadores. Por país de origen, las diversas colonias de residentes centroamericanos en los Estados Unidos muestran todavía muchas diferencias en su grado de desarrollo. Son más 52 Por ejemplo, durante la visita a Los Angeles se detectó un proyecto de la asociación salvadoreña COPRECA para sembrar y cultivar peces en el río Torola, ubicado en el departamento de Morazán. 52 numerosas y antiguas las de El Salvador y Guatemala, que cuentan con un gran número de agrupaciones, muchas de las cuales muestran un alto grado de desarrollo. En ambas comunidades hay también prestigiadas organizaciones de “segundo piso”, con amplia cobertura en los Estados Unidos. En este nivel, las asociaciones de guatemaltecos son las más desarrolladas e incluso han dado lugar a una organización de tercer nivel. Las colonias de residentes de H onduras y N icaragua son todavía poco numerosas y están menos organizadas. Los patrones de organización de las asociaciones existentes son más variables y sólo unas cuantas han logrado madurar. A continuación se presenta, país por país, una síntesis de la evolución, características y problemas de algunas de sus agrupaciones de migrantes más representativas. a) El Salvador Sobre este país hay más experiencias documentadas. Como ejemplo de la evolución de los esfuerzos organizativos de los salvadoreños en los Estados Unidos, sobresale la colonia de residentes en la ciudad de Washington. “ Según entrevistas con personas que residen en W ashington desde los años setenta, los salvadoreños se empezaron a congregar alrededor de la cocina salvadoreña, el fútbol, los bailes y la iglesia católica. La incorporación de los salvadoreños dentro de otras actividades socioculturales... también ayudó a solidificar los esfuerzos de organización comunitaria, con el apoyo de empresarios, organizaciones comunitarias y de la iglesia...” “Durante la década de los ochenta también surgieron las redes de solidaridad y de apoyo a los salvadoreños que se refugiaron en los Estados Unidos a raíz de amenazas de persecución política... ” “El otro medio de asociación que surge y se fortalece en la década de los ochenta es la asociación alrededor de actividades de caridad. Entre las organizaciones de apoyo a los salvadoreños a nivel nacional está CARECEN (Centro de Recursos Centroamericano)...” “A mediados de los ochenta, se funda la Asociación Salvadoreña de Ayuda (ASA), una iniciativa de varios empleados salvadoreños del Banco Interamericano de Desarrollo y de empresarios salvadoreños residentes en el área m etropolitana de W ashington...” “En W ashington, entre las organizaciones más reconocidas, además de las ligas de fútbol, están AM IGRES-W ashington (Asociación de M igueleños Residentes en San Salvador), de las primeras en organizarse pero actualmente inactiva, y las más recientes como el Comité Pro-M ejoramiento de Chirilagua y los comités de apoyo de Intipucá, Chinameca, Chiriquí y el Comité de Amigos de Santa Elena...” 53 “En la década de los noventa, la comunidad salvadoreña en W ashington evoluciona en una dimensión de organización comunitaria de cara a sus intereses como residentes en los Estados U nidos.” 53 En cuanto a un caso documentado de iniciativas de proyectos de apoyo a las comunidades de origen en El Salvador cabe citarse el de la ASIC (Asociación de Sanisidrenses Residentes en California), fundada en 1992. “La Asociación es de las pocas que tienen el estatus legal de non p ro fit organization, es decir, es una O NG reconocida por las autoridades del Estado de California” . “ Sus actividades más importantes se han centrado en convocar a los residentes en el área de Los Angeles y realizar una serie de actividades como fiestas, turnos, excursiones, etc.; su objetivo es la recaudación de fondos para financiar proyectos de desarrollo comunal. H asta la fecha ha financiado, por ejemplo, el equipamiento de la biblioteca del pueblo, la compra de un televisor para el kinder y algunas obras menores. También ha financiado algunas actividades de las fiestas patronales en el mes de mayo y en Navidad regala juguetes a los niños del pueblo” . “ASIC cuenta con una filial en el pueblo para lo cual se ha elegido una directiva que sirve de enlace para la definición de los proyectos a ser financiados por ASIC-Los Angeles. Sin embargo, hasta la fecha esto no ha dado muchos resultados positivos, ya que la filial del pueblo no ha podido definir ni elaborar proyectos que puedan ser ejecutados a través del financiamiento de esta organización” . “Existe también otra organización de carácter educativo FUSEC (Fundación Sanisidrense para la Educación y la Cultura), fundada también en 1992... FUSEC ha contado con el apoyo de ASIC en el equipamiento de mesas, estantes, acondicionamiento del local y de libros, que han sido donados. Actualmente se gestiona el financiamiento para convertir a la biblioteca en una Casa de la Cultura...” 54 El ejemplo anterior, además de ilustrar el tipo de actividades que realizan las agrupaciones centroamericanas de migrantes en apoyo de sus comunidades de origen, revela también los principales problemas que enfrentan dichas agrupaciones en sus promociones. Por un lado, la falta de proyectos es un mal generalizado, no sólo en la región sino tam bién en otras latitudes; por otro, se evidencia el carácter limitado de los esquemas de recolección de fondos, que no hacen uso, además, de las oportunidades que brinda la ley a las ONG en los diferentes estados de la Unión. A estas dos carencias y al fortalecimiento institucional de las agrupaciones, en general, deberán dirigirse de preferencia los esquemas de apoyo que pongan en práctica los gobiernos y los organismos internacionales para impulsar el uso productivo de las remesas. 53 Ulloa (1997), págs. 4-5. 54 García (1996), págs. 47-48. 54 En el informe nacional de El Salvador se consignan además otros problemas menos visibles que han surgido por cuestiones políticas y el consultor señala la necesidad de establecer mecanismos transparentes y descentralizados para el control de los recursos que se captan y se aplican a proyectos específicos. 55 Pero allí mismo se revela la potencialidad de algunas organizaciones para el desarrollo local. Se menciona el caso de Intipucá, en el Departamento de San Miguel, al oriente del país. Las agrupaciones de residentes de Intipucá en W ashington han impulsado las siguientes obras en su localidad de origen: 56 - M ejoramiento de la iglesia (aproximadamente 5 000 dólares). Ambulancia para la unidad de salud, dependiente del M inisterio de Salud Pública (10 000 dólares). - Adoquinamiento de las principales calles del pueblo. Se han realizado por lo menos dos proyectos exitosos conjuntamente con el Fondo de Inversión Social para la electrificación de dos caseríos. b) Guatem ala En el caso de Guatemala había menos ejemplos documentados previos a los viajes efectuados. En particular, destacaban los estudios sobre la comunidad Kanjobal-Chuj en Los Angeles, que junta a los indígenas guatemaltecos de estos dos grupos étnicos a través de el Grupo Eulalense FREM AK (Fraternidad Eulalense M aya Kanjobal). 57 Por su parte, la consultora del estudio nacional acopió nuevos e interesantes materiales que le permiten hacer un recuento sistemático de la situación actual de la comunidad salvadoreña, en especial la radicada en Los Angeles. Según esta autora, aunque no se conoce el número de agrupaciones guatemaltecas en los Estados Unidos, se estima que no son menos de 300, que incluyen, aparte de las fraternidades por lugar de origen, clubes deportivos, grupos culturales, organizaciones de servicios sociales y legales, de derechos humanos, etc. Sólo en el estado de California hay alrededor de un centenar de organizaciones de diversa índole, en las áreas de Los Angeles, San Bernardino y Orange. Existen asociaciones muy prestigiadas de segundo nivel, entre las que destacan GUIA (Guatemalan Unity Information Agency), que opera en varias ciudades de los Estados Unidos, y la A FG (Asociación de Fraternidades Guatemaltecas) que agrupa a distintas organizaciones 55 CEPAL (1999c), pág. 28. 56 Ibídem, pág. 26. 57 Coordinación de ONG y Cooperativas (1997). 55 locales en el área de Los Angeles. Se contabiliza también una agrupación de tercer nivel, el Congreso Nacional de Organizaciones Guatemaltecas, conocido como GUATENET. 58 Respecto de las organizaciones de Los Angeles, la consultora hace un recuento detallado de las características de 15 entidades, que comprende sus bases de fundación, la naturaleza de sus actividades, sus recursos, su escala organizativa y estructura, y sus principales problemas. Concluye que la motivación más frecuente de los migrantes para agruparse es la necesidad de no sentirse solos y de generar un respaldo mutuo, así como a la comunidad de origen; que su capacidad de recaudación es importante, aunque todavía no se desarrolla plenamente, y que enfrentan serios problemas en sus intentos por consolidarse, entre éstos la dispersión de sus miembros y la falta de comunicación fluida con sus contrapartes locales en el país de origen, que son muy inestables. A causa de estos problemas, las entidades contactadas aún no se muestran decididas a involucrarse en proyectos productivos de m ayor envergadura y consideran que en esta etapa requieren consolidar su organización y realizar más actividades de servicio a sus miembros para involucrarlos de manera más decidida en los objetivos y proyectos de m ayor alcance a futuro. 59 c) Honduras En el caso de Honduras, hay agrupaciones de migrantes en N ueva Orleans, conocidas desde hace mucho tiempo, pero no se encuentran muchas referencias documentadas sobre organizaciones en otras partes de los Estados Unidos. El consultor recolectó en el estudio nacional alguna información de 15 asociaciones activas en ocho estados de ese país, que son los que concentran el 90% del total de residentes hondureños. Las mayores concentraciones de migrantes se registran en California, N ueva York y Florida, Texas y N ueva Orleans, en ese orden. 60 Sólo se tuvo contacto directo con algunas de las agrupaciones de N ueva Orleans, las cuales, por la tradición de inm igración hondureña en ese estado, parecen contarse entre las más maduras y activas. En general, es válido afirmar que las organizaciones hondureñas en los Estados Unidos comparten las siguientes características: un patrón de actividades intermitente, sujeto a las demandas del momento, que obedece a la falta de personal y recursos; preferencia por actividades de ayuda humanitaria, como las realizadas con motivo del huracán Mitch; relativo aislamiento y desconocimiento mutuo. Por consiguiente, atraviesan un estadio de organización y desarrollo incipiente. Además, a diferencia de sus homólogas guatemaltecas y salvadoreñas, las agrupaciones hondureñas no muestran un patrón tan acusado de afinidad por lugar de origen: de entre las 15 organizaciones para las que se contó con información, sólo una lleva el nombre de una localidad específica de origen. 61 58 59 60 61 CEPAL (1999b), págs. 17-18. Ibídem, págs. 19-30. CEPAL (1999a), pág. 22. Ibídem, págs. 31-33. 56 Por lo que se refiere específicamente a las agrupaciones de Nueva Orleans, la mayoría tienen ya reconocimiento legal como asociaciones no lucrativas, de acuerdo con la legislación estatal. Además, a raíz de los desastres causados por el M itch, crearon una coordinadora u organismo de segundo nivel, a fin de que coordinase las acciones de ayuda emprendidas. La emergencia del huracán propició el descubrimiento de posibilidades no sospechadas de cooperación, como los fondos de contrapartida que ofrecieron muchas empresas con trabajadores hondureños por una cantidad igual a la que lograran reunir las organizaciones entre sus miembros. 62 d) Nicaragua La comunidad de residentes de N icaragua presenta un patrón muy variable de organización, debido quizás a la gran heterogeneidad de las sucesivas oleadas de emigrados hacia los Estados Unidos en los últimos 20 años. Según el estudio nacional respectivo, el M inisterio de Relaciones Exteriores de ese país estima que hay aproximadamente 450 000 nicaragüenses en los Estados Unidos, concentrados mayormente en California y M iami, mientras que en Costa Rica hay 200 000. Aunque existen esfuerzos de los mismos migrantes por organizarse, no pasan de ser grupos que se reúnen ocasionalmente para festividades familiares, religiosas y fiestas patrias, o con motivo de desastres como el M itch, pero que no llegan a em prender acciones sistemáticas. La organización más fuerte es la denominada BAUNIC, que se dedica a brindar servicios de asesoría legal a sus miembros. Las asociaciones por lugar de origen no son tan evidentes como en otros países y no se vislum bra todavía un potencial importante de remesas colectivas. 63 3. Las remesas colectivas o comunitarias La m ultiplicación de proyectos patrocinados por organizaciones de migrantes en apoyo a sus comunidades de origen ha atraído la atención hacia su forma de financiamiento con donaciones de los propios migrantes. Estas donaciones constituyen una transferencia de recursos que se ha dado en denominar remesas colectivas o comunitarias, para distinguirlas de las familiares, que tienen una lógica y una motivación distintas. Después de la familia, el lazo de identidad más fuerte que une a los emigrados con su país de procedencia es la visión futura de su comunidad de origen, como un lugar al que están llamados a retornar. El caso típico de un proyecto financiado con remesas colectivas es el de una agrupación o un líder local que promueve un proyecto de desarrollo comunitario entre una agrupación de paisanos residentes en los Estados Unidos, que están dispuestos a financiarlo como forma de apoyo y solidaridad con su zona de origen. Pero es frecuente que la iniciativa surja de una agrupación de migrantes en los Estados Unidos y que esta agrupación busque una contraparte en 62 Ibídem, págs. 33-35. 63 CEPAL (1999d), págs. 4 y 19. 57 una región o localidad del país de origen. Es posible, también, que intervengan en el proceso otras ONG o incluso organismos gubernamentales. A diferencia de los lentos cambios que se han registrado en el uso de las remesas familiares, los destinos de las remesas colectivas están evolucionando rápidamente. En todos los países estudiados se encontraron ejemplos de una gran variedad de proyectos financiados con dichos fondos. El número de casos documentados en Centroamérica es ya importante, en especial en El Salvador y Guatemala. Algunos se mencionaron en el apartado anterior. Como se vio allí, aunque la mayoría de las experiencias detectadas se refieren a proyectos asistenciales, cada vez van ganando más terreno los de desarrollo comunitario y ya hay algunos ejemplos de los de tipo productivo. En consecuencia, se avizora en este campo un margen de acción interesante para apoyar el desarrollo local en los países de origen de los migrantes y reforzar los esfuerzos de la lucha contra la pobreza. Se destaca su impacto en el desarrollo local porque este tipo de iniciativas no parece llamado a tener, por ahora, un peso estadístico significativo, aun cuando se sigan multiplicando con la velocidad con que lo han hecho en los últimos cinco años. Las remesas colectivas, por su m onto y naturaleza, nunca podrán constituir por sí solas el factor dinámico determinante del desarrollo nacional, como tampoco lo han sido los flujos indiscutiblemente más importantes de las remesas familiares; pero, a diferencia de estas últimas, las primeras pueden ser un factor clave para el desarrollo local y para preparar el camino de regreso de muchos migrantes. En el caso de México, hay varios ejemplos de agrupaciones de emigrados que se han organizado por comunidades de origen y por entidad federativa, logrando reunir cantidades importantes de fondos que se aplican a los programas de desarrollo de los municipios de origen de los migrantes. Uno de los casos más notables es el de los braceros zacatecanos, que se cuentan entre los m ejor organizados, y que tienen alrededor de 100 clubes en los Estados Unidos, que se han aliado recientemente en una confederación. Estos clubes mantienen relaciones con los gobiernos del estado y de los municipios de origen y participan significativamente en sus programas de desarrollo social. 64 Sin embargo, sus inversiones se han orientado a obras comunitarias y todavía no han incursionado en proyectos de tipo productivo. Es difícil hacer una estimación de los montos totales de remesas colectivas que se envían a Centroamérica actualmente. U na agrupación mediana, relativamente bien organizada, del área de Los Angeles, inform ó que durante 1997 logró reunir alrededor de 10 000 dólares por medio de bailes y “tardeadas” . La suma recaudada se donó a varias instituciones de la localidad de origen: la casa de la cultura, la guardería infantil, el asilo de ancianos y la escuela de educación especial. 65 U na agrupación de W ashington reportó un total de donaciones de alrededor de 57 000 dólares en 64 Estos esfuerzos se hacen en el marco de un programa denominado “Dos por Uno”, en el cual, por cada dólar aportado por los migrantes, el gobierno federal y el estatal contribuyen con otro dólar cada uno. Recientemente, este programa cambió a “Tres por Uno”, al añadirse una aportación municipal. 65 Asociación “Adentro Cojutepeque” (1998), pág. 2. 58 seis años. 66 Estas cifras guardan similitud con las que se detectaron en asociaciones similares de El Salvador y Guatemala en los respectivos estudios nacionales. Lamentablemente, no se tiene una idea ni siquiera aproximada de cuántas agrupaciones de este tipo están activas. Para algunos proyectos específicos, el m onto de las recaudaciones anuales puede resultar más alto. N o obstante, las remesas colectivas (incluyendo donaciones en especie) tienen aún una participación muy baja en el monto global de remesas. N o se conoce ninguna estimación al respecto para Centroamérica, pero es difícil que su participación actual alcance siquiera el 1% de las remesas totales que reciben los cuatro países en estudio. Esta cifra parece insignificante, aun cuando puede crecer rápidamente en el futuro. Con buenos programas de recaudación de fondos en las agrupaciones de los Estados Unidos, y propuestas atinadas de proyectos por parte de las localidades de origen, no es difícil que la proporción señalada se situara en un rango de 3% a 5% en un plazo de 10 años, lo que significaría una cantidad que oscilaría alrededor de los 100 millones de dólares anuales para toda la zona, que es un monto de inversión equivalente casi a 60% de las inversiones anuales que realizan actualmente los Fondos de Inversión Social de los cuatro países en conjunto. 67 M ás importante que el m onto es la calidad de estos fondos, sus características intrínsecas, y el hecho de que materializan un lazo solidario y espontáneo entre agrupaciones de la sociedad civil. Además, en el caso de las remesas colectivas, a diferencia de las remesas familiares, se está hablando de flujos que se destinan fundamentalmente a inversión. Lo importante sería que se favoreciera preferentemente la inversión en proyectos productivos, esto es, en proyectos que ayuden a la transformación de la base económica de las localidades de origen y que contribuyan a crear ingresos y empleos permanentes en dichas localidades. En este aspecto, las políticas de desarrollo social y de combate a la pobreza en América Latina han dejado mucho que desear. Las remesas colectivas brindan la posibilidad de poner en práctica nuevos esquemas o m odelos de proyectos productivos en zonas con diverso grado de desarrollo y dotación de recursos. N ormalm ente, los proyectos productivos tienen un período de m aduración más largo que los de desarrollo comunitario y requieren una estructura de financiamiento distinta así como una organización empresarial más sólida y permanente. El financiamiento vía remesas colectivas puede adaptarse a estas características e incluso actuar como capital de riesgo. Las agrupaciones de migrantes pueden, además, aportar a dichos proyectos sus habilidades técnicas, organizativas y empresariales. L a relación solidaria entre dos agrupaciones de la sociedad civil puede imbuir a la empresa de permanencia y energía social para llevarla hasta su maduración. Hasta ahora no se ha hecho ningún esfuerzo por potenciar la energía y el interés de los migrantes para que multipliquen esos proyectos y los hagan más eficaces. Se trata de una labor permanente, sistemática, que sólo rendirá efectos visibles a mediano plazo, pero que conforma un 66 Ulloa (1997), pág. 12. 67 Las cifras relativas a las inversiones de los Fondos aparecen en Siri (1997), pág. 23. 59 eje que puede encuadrarse después en un marco de programas locales y microrregionales participativos. N o es recom endable adoptar un curso de acción orientado a buscar im pactos m asivos con las remesas colectivas, como a veces quisieran las comunidades y los gobiernos locales Las remesas colectivas son un recurso de calidad que puede influir de forma significativa en el desarrollo de nuevas estrategias, modelos y proyectos de transform ación productiva en la región. Por eso, uno de los objetivos más importantes de esta segunda fase es avanzar, a través de casos piloto, en la concepción de modelos reproducibles en futuros proyectos financiados con remesas y en los proyectos comunitarios y productivos en general. Vale la pena com entar que, dentro de esta concepción y por su reducido m onto relativo, las remesas comunitarias difícilmente podrán alterar las decisiones del migrante respecto de las remesas familiares y otros destinos de sus ingresos. Las remesas colectivas no van a com petir con las familiares sino con las aportaciones que los residentes de los Estados Unidos hagan para acciones comunitarias en este últim o país. También competirán, en m enor medida, con otro tipo de proyectos más orientados hacia el beneficio directo de los miembros de las agrupaciones de residentes. Hay un número reducido de agrupaciones que está tratando de prom over proyectos como cooperativas de ahorro y crédito entre los migrantes, fondos de inversión para créditos y obras que beneficien a sus miembros, empresas ligadas con la comercialización en los Estados Unidos de importaciones del país de origen, y otros. Pero estas legítimas iniciativas de los migrantes también podrían ocasionar un uso más productivo de las remesas de todo tipo. En especial, las remesas de tipo familiar en parte se podrían reconvertir mediante estas acciones en un recurso de calidad. Cuando se analizan los diferentes aspectos del envío y el uso de las remesas desde la óptica de quienes las generan, ciertos instrumentos de tipo financiero, como los descritos en el párrafo anterior, merecerían una nueva revisión. Adoptar la óptica mencionada ayuda también a acotar el alcance de algunos programas o acciones para los receptores de las remesas que se han recomendado insistentemente en el pasado, como los de racionalización del consumo, el ahorro programado, los programas de crédito y la capacitación. Todos estos renglones se tornan más accesibles si se consideran como objeto de proyectos promovidos por los migrantes y dirigidos a sus comunidades de origen. Algunas organizaciones se mostraron interesadas en la idea de desarrollar fondos de inversión a partir de las aportaciones de los migrantes, complementadas por fondos de los organismos internacionales o incluso de los gobiernos. Sin embargo, casi todas coincidieron en dar prioridad a los proyectos de desarrollo orientados a fortalecer o transform ar la base productiva de la localidad o zona de origen y a generar empleo e ingresos en éstas. 60 4. Hacia una estrategia participativa para el uso productivo de las remesas comunitarias ¿Cómo contribuir a potenciar todas estas iniciativas sin sacrificar la libertad y espontaneidad con que se han dado? ¿Cómo lograr un uso más productivo de las remesas colectivas dentro de una estrategia gradual, descentralizada y participativa como la que se preconizó en el seminario final de la prim era fase del proyecto? En este apartado y los restantes del presente capítulo se intenta responder a estas preguntas básicas. En este sentido, es aconsejable precisar prim ero quiénes son los agentes institucionales estratégicos que intervienen en el proceso de transmisión de remesas, conocimientos y habilidades y cuáles son los factores críticos que determinan sus posibilidades de acción. Luego es conveniente hacer un recuento de los principales problemas que aquejan a las organizaciones de migrantes y que afectan sus iniciativas de proyectos comunitarios. Con respecto a los participantes, en la lámina 1 del anexo III puede verse cuáles son los principales agentes institucionales que intervienen en el proceso de promoción de los proyectos financiados con remesas. Desde luego, los agentes más importantes y con mayores activos son los migrantes, que cuentan con capacidad de ahorro, habilidades y un m ayor grado de organización. Son los migrantes los que pueden darle dinamismo al uso productivo de las remesas, apoyando las iniciativas de los receptores y las comunidades locales o sugiriendo ellos mismos las ideas de proyectos. En este caso el factor crítico es la capacidad de promoción y liderazgo de los directivos de las agrupaciones de migrantes. Otros actores importantes en el proceso son las agrupaciones locales en las comunidades de origen, que fungen como la contrapartida natural de las asociaciones de migrantes en la promoción de proyectos con remesas colectivas. Normalmente, se espera que los grupos de los lugares de origen sean los que propongan los proyectos y apoyen su ejecución. En esto el factor crítico es la capacidad de estas organizaciones para generar opciones de proyectos viables dentro un esquema participativo. En segundo lugar se sitúan las O NG que trabajan con las agrupaciones de migrantes, así como con las agrupaciones locales. L a expresión O NG se refiere aquí a organizaciones civiles sin fines de lucro, formalmente constituidas, especializadas o de segundo piso, que dan servicio a otras entidades y que en los procesos que se analizan se encargarían de los aspectos técnicos del proyecto o de su promoción para financiamiento com plementario o de su ejecución. En particular se detectan dos factores críticos: la existencia de pocas O NG especializadas en la promoción y ejecución de proyectos productivos y su falta de trabajo previo con las agrupaciones de migrantes. En tercer lugar, es importante tom ar en cuenta a los gobiernos en su responsabilidad, por un lado, de las funciones consulares y, por otro, de programas y políticas en los que pueden insertarse las acciones y proyectos financiados con remesas colectivas, aumentando su efectividad. 61 El factor crítico sería la capacidad de desarrollar opciones de políticas o programas que sean aceptados por los migrantes. P or último, están los organismos internacionales, que pueden ayudar a que se logre oportunamente el desarrollo y el encadenamiento de las capacidades o factores críticos que influyen estratégicamente en el proceso. Por lo que respecta a los problemas actuales de las agrupaciones de migrantes en los Estados Unidos, sobre la base de lo expuesto en los dos apartados anteriores, se podrían sintetizar en los siguientes puntos, estrechamente vinculados entre sí: Problemas de comunicación entre sus miembros, por su dispersión, y con las contrapartes de las comunidades de origen, por su lejanía, su inestabilidad y por interferencias políticas. Dificultades para m antener una operación continua y regular, por falta de recursos y una dependencia absoluta respecto del trabajo voluntario de los miembros. Dificultades para completar el desarrollo organizativo y lograr la personalidad jurídica de organización no lucrativa. - Falta de propuestas viables de proyectos por parte de las comunidades de origen. Como se desprende de la contraposición de los factores críticos con los principales problemas de los migrantes, la estrategia para apoyar los proyectos comunitarios financiados con remesas tendrá que ir atacando gradualmente el desarrollo de las capacidades críticas de los distintos agentes. Con ese propósito no puede marcarse una vía única, preestablecida, ya que las circunstancias específicas de cada país influirán decisivamente en los primeros pasos. Haciendo tabla rasa, un buen comienzo es que los gobiernos establezcan programas que estimulen el interés de los migrantes en los problemas del desarrollo local y les brinden al mismo tiempo la oportunidad de esteblecer una comunicación fluida con sus comunidades de origen. Los Gobiernos de El Salvador y Guatemala ya han instaurado estos programas y estarían en condiciones de adentrarse en una segunda etapa orientada más directamente a la promoción de algunos proyectos comunitarios estratégicos de carácter reproducible, o a programas de fortalecimiento institucional de las organizaciones de migrantes. En el caso de Honduras y Nicaragua, las organizaciones internacionales pueden apoyar las tareas iniciales (que siempre son las más difíciles) de los gobiernos para implantar programas similares a los de los países vecinos, adaptándolos a las circunstancias específicas de cada experiencia. En este marco, a continuación se hacen algunos comentarios adicionales sobre la situación y los problemas específicos de los agentes que, junto con los migrantes, garantizan un esquema participativo para la promoción de los proyectos comunitarios financiados con remesas colectivas. 62 Estos problemas también deberán de ser abordados de acuerdo con la situación específica de cada país, pero no está de más hacer algunos juicios generales al respecto. a) A grupaciones locales Las agrupaciones que intervienen como contraparte de las asociaciones de migrantes, con relación al desarrollo y ejecución de una acción asistencial, una obra o un proyecto, son de dos tipos. En prim er lugar, se trata de agrupaciones de base, com puestas generalmente por ciudadanos distinguidos de las localidades de origen, que se encargan básicamente de proponer ideas de proyectos, ya sea a iniciativa suya o de los migrantes, y de desarrollar una labor de promoción, para que dichas ideas sean aceptadas y adoptadas por la comunidad en su conjunto. También pueden desarrollar ciertas tareas de supervisión y vigilancia en la fase de ejecución del proyecto, o en el manejo y control de los fondos de éste. En segundo lugar se cuentan las O NG que trabajan regularmente en proyectos comunitarios o de tipo productivo, que se encargan de los aspectos técnicos, financieros y organizacionales de la promoción y ejecución de los proyectos, aunque también pueden desarrollar todas las actividades mencionadas en el párrafo anterior. Por lo común, en los proyectos pequeños de tipo asistencial o que son meras donaciones de muebles o equipos, sólo interviene el prim er tipo de organizaciones. En proyectos de mayor envergadura o en obras mayores, participan los dos tipos de organizaciones. Con los grupos locales del prim er tipo se tuvo un contacto limitado durante el proyecto, aunque algunos de los consultores nacionales tenían conocimiento previo de algunos de ellos y realizaron reuniones y entrevistas con sus dirigentes. Predominan los grupos religiosos y organizaciones cívicas de hondo arraigo en las comunidades de origen, pero comienza a haber ya asociaciones más especializadas, dirigidas incluso por algún migrante retornado.68 Del segundo tipo de organizaciones se pudo recabar más información. En general, las de m ayor experiencia en cada país trabajan regularmente para los fondos de inversión social respectivos, que son de las agencias gubernamentales que más se involucran en el desarrollo local, por lo que cuentan con registros de ellas y conocen cuáles son las que se desempeñan mejor. 69 Según los funcionarios de dichos fondos, en los últimos años se ha ampliado considerablemente el número de este tipo de agrupaciones, aunque son escasas las que realmente han alcanzado un grado de madurez suficiente como para manejar con eficiencia la gestión y ejecución de proyectos locales. Incluso, entre éstas hay muchas que manifiestan todavía problemas de organización y de rendición de cuentas, y son contadas las que han tenido alguna relación de trabajo con agrupaciones de migrantes; en m enor número se presentan las que han tenido experiencias exitosas en la promoción y ejecución de proyectos productivos. 68 CEPAL (1999c), pág. 28. Allí se cita un caso de este tipo. 69 Véase, por ejemplo, Fondo de Inversión Social de Guatemala (1997). 63 Esto último se debe en gran m edida al carácter mism o que han adoptado las políticas de desarrollo social y de combate a la pobreza en los países de la región, las cuales se han orientado más hacia proyectos de infraestructura y servicios sociales. Lo anterior, unido al carácter incipiente y predominantemente asistencial de los proyectos promovidos hasta ahora por las agrupaciones de migrantes, determinan que haya habido poca interacción entre los agentes más calificados para im pulsar proyectos más fructíferos e integrales de desarrollo local. Es urgente im pulsar más intercambios de experiencias entre estos agentes para que se potencien sus capacidades y se generen iniciativas de acción conjuntas. Las ONG entrevistadas, ya sea por el autor o por los consultores nacionales, se m ostraron en su m ayoría interesadas en trabajar en proyectos financiados con remesas colectivas y algunas incluso se declararon dispuestas a realizar gestiones de financiamiento complementario para tal tipo de proyectos. Es probable que la participación de las O NG en la promoción y ejecución de proyectos productivos aumente en el futuro, en la medida en que se profundice en ciertas orientaciones y programas de combate a la pobreza. En todos los países en estudio hay ejemplos de O NG muy activas e innovadoras en el terreno de la organización de microempresas, bancos comunales, créditos al sector informal, etc., cuya experiencia resulta básica para prom over tanto las inversiones de los receptores de las remesas familiares como los proyectos productivos financiados con remesas. En los estudios nacionales se mencionan las principales ONG de ese tipo y en el caso de Honduras se describen sistemáticamente sus actividades. 70 Es necesario acercar toda esta experiencia a los proyectos de desarrollo local financiados con remesas colectivas. “L a importancia de la participación de ONG en iniciativas de emigrantes y comunidad, es su generalmente buen conocimiento de la realidad comunitaria y su experiencia en procesos organizativos de diferentes grupos, en base a los cuales están capacitadas para jugar un papel facilitador en la conformación de proyectos y fortalecimiento de la comunidad para que lleve a cabo los proyectos” . 71 b) Otras organizaciones de apoyo En el viaje que se hizo a los Estados Unidos, se tuvo oportunidad de entrar en contacto con algunas de las O NG que han venido dando apoyo a las agrupaciones de migrantes en materia legal y migratoria. Estas ONG, en su mayoría, han sido fundadas por los migrantes mismos; algunas se identifican con un solo país y otras son de tipo regional (con Centroamérica, con Am érica Latina, etc.). En este último caso, es normal que su personal esté compuesto por 70 71 CEPAL (1999a), págs. 37-43. CEPAL (1999b), pág. 44. 64 empleados de diversas nacionalidades. Algunas de las más grandes tienen oficinas en varias partes de los Estados Unidos. 72 Al parecer, la anterior descripción se aplica a la mayoría de las organizaciones que han venido trabajando con los migrantes centroamericanos en los Estados Unidos. Son raras las ONG que se han enfocado a apoyar el uso las remesas en proyectos comunitarios de los países de origen. Algunas de ellas tienen interés en penetrar en este campo y podrían desarrollar una labor eficiente en él, pero también será necesario movilizar otras O NG más especializadas para participar en la evaluación de proyectos y la recaudación de fondos, acciones estratégicas en la promoción de proyectos de m ayor envergadura en apoyo de las localidades de origen de los migrantes. 5. Políticas gubernam entales relacionadas con el uso productivo de las remesas Por lo que se refiere a la intervención de los gobiernos en estos diferentes procesos, se considera que, en general, deben jugar un papel facilitador, sin tratar de orientarlos ni forzarlos. Es imprescindible que no se pierda el carácter espontáneo de dichos procesos y el sentido de libertad que va aparejado con ellos, para no coartar ni inhibir la fuerza creativa y la capacidad empresarial de los migrantes y de las organizaciones de la sociedad civil que se interesen en apoyarlos. Asimismo, el uso de las remesas comunitarias no debe orientarse a sustituir o reforzar esfuerzos o programas gubernamentales estrictamente asistenciales. Aparte de los instrum entos concretos que se m encionaron en el apartado 2 del capítulo III, en Centroamérica los programas o acciones gubernamentales dirigidos a los migrantes se han centrado hasta ahora fundamentalmente en las funciones de protección y apoyo consular, situación que concuerda con la de otros países. M ediante estas funciones, los consulados y embajadas en los Estados Unidos han logrado un cierto grado de interacción con las colonias o asociaciones de migrantes y un conocimiento fragmentado de sus actividades. Los gobiernos de El Salvador y Guatem ala son los que se han mostrado más activos a este respecto. D e forma complementaria, las oficinas de relaciones exteriores apoyan ciertas actividades cívicas y culturales entre los residentes centroamericanos. En los últimos años, todos los países bajo estudio han intentado ampliar los servicios de apoyo a las comunidades de residentes en los Estados Unidos, además de reforzar sus consejerías económicas. Estos esfuerzos, en principio bien orientados, han dado resultados desiguales y su generalización y profundización requiere altos presupuestos. 72 Un ejemplo de ONG vinculada a un país específico es el caso de GUIA de Guatemala, que tiene oficinas en varias ciudades de los Estados Unidos. Una que está orientada a los migrantes de cualquier nacionalidad es, por ejemplo, Hispanic Coalition, con oficinas en Miami. Ambas han realizado una intensa tarea en defensa de los derechos humanos de los migrantes y en apoyo a la regularización de su situación migratoria. La última organización mencionada mostró interés en incursionar en el área de apoyo a proyectos financiados con remesas colectivas. 65 Ahora bien, la mejor organización de los migrantes estimulará y facilitará un mejor funcionamiento de las autoridades y el establecimiento de programas conjuntos, orientados a reforzar los lazos cívicos, culturales y económicos de los emigrados con su país y su región de origen. Las casas de la cultura, los consulados móviles, los programas de capacitación para el empleo, son muestras, tal vez todavía incipientes, de lo mucho que se puede lograr en este campo. En estos mementos, lo más importante es seguir avanzando en el esfuerzo de organización de los migrantes, con el apoyo de los organismos internacionales y de las ONG especializadas. Los gobiernos, por su parte, pueden com enzar a prom over programas que faciliten los flujos de información y comunicación entre las agrupaciones nacionales y las de migrantes. Existe ya un intento novedoso en este sentido, que se m encionará más adelante. El esfuerzo de organización aludido debe enmarcarse en un concepto amplio de comunidad, además de incluir no sólo a las agrupaciones de migrantes cuyo propósito sea hermanarse con sus localidades de origen, sino tam bién a otras agrupaciones de carácter cívico, cultural, económico y comercial, que integran las complejas redes sociales formadas en torno a las comunidades de centroamericanos residentes en los Estados Unidos. Estas comunidades conforman un mercado importante para los bienes y servicios procedentes de la patria de origen, y muchos de los migrantes han creado empresas para explotar esos negocios, sobre todo en productos alimenticios. Desafortunadamente, no hay información sistemática al respecto. U na lista recabada en Nueva Jersey 73 revela la existencia de alrededor de 50 negocios salvadoreños en el área urbana de N ueva York. La tercera parte de dichos negocios pertenece al ramo de restaurantes; el resto se distribuye en una gran variedad de giros, como comercios al menudeo, talleres mecánicos, salones de belleza, agencias de encomiendas, etc. Como ya se mencionó, la mayor parte de los envíos de remesas se hace a través de agencias nacionales. Por otra parte, es evidente que muchas de estas inversiones, si bien no se hacen en el país de origen, generan iniciativas de negocios en este último, que abastecen de insumos nacionales a los negocios del exterior, y generan, además, empleos para otros inmigrados. A m enudo estos últimos reciben también orientación y entrenamiento por parte de quienes ya han estado más tiem po en los Estados Unidos. N o se ha estudiado bien cuál es el impacto de estas redes de negocios y relaciones de trabajo en el ciclo de generación, envío y uso productivo de las remesas. En 1997 el Gobierno de El Salvador puso en m archa un program a innovador dirigido en especial a los migrantes, en el que se trata de tender un puente de comunicación, información y colaboración entre ellos y sus comunidades de origen, de forma que los generadores de remesas conozcan las oportunidades de inversión en el país y los inversionistas locales sepan cuál es el potencial de demanda y de mercado que representan los migrantes. 73 La lista fue proporcionada por el Consulado de El Salvador en Nueva York. 66 Este program a está a cargo del M inisterio de Econom ía y se orienta a prom over el aprovechamiento de las capacidades empresariales y de demanda de los migrantes como fuentes de iniciativas de proyectos comunitarios y negocios que beneficien al país. El programa ha desarrollado una serie de actividades específicas con las agrupaciones de migrantes en diversas ciudades de los Estados Unidos, como pláticas de orientación e información y reuniones de intercambio de experiencias con pequeños y medianos empresarios, y otros representantes de las comunidades de origen. En Guatemala, más recientemente, se echó a andar un programa similar, a cargo también del M inisterio de Economía. “El PROGUAT está vinculado estrechamente a la ventanilla única de exportación y persigue prom over contactos con guatemaltecos en el exterior para la inversión en Guatemala, vincular a éstos con empresarios de Guatemala para prom over el incremento del comercio e inversión en ambas vías” . 74 El anterior programa u otros similares podrían ampliar el intercambio de experiencias entre las agrupaciones de migrantes y las agrupaciones locales (con sus respectivas ONG), a fin de echar a andar proyectos financiados con remesas que permitan reforzar o transformar la base productiva de las comunidades de origen. Los gobiernos nacionales también podrían difundir y promover más ampliamente, entre las agrupaciones locales y de migrantes, aquellos programas de desarrollo local o regional que puedan combinarse eventualmente con las iniciativas patrocinadas por dichas agrupaciones. En particular, se cuentan los programas dirigidos a las microempresas, al desarrollo rural o a la dotación de infraestructura y equipamiento de localidades específicas. Los fondos de inversión social de los diversos países podrían incluso concertar con los migrantes ciertos programas específicos en estas áreas, cuidando que las cantidades aportadas por ellos no vayan simplemente a sustituir otras aportaciones o se destinen a proyectos de carácter asistencial. En El Salvador y Nicaragua ha habido ya algunos casos de colaboración mutua para el desarrollo de pequeñas obras de infraestructura y equipamiento comunitarios. Todas las anteriores iniciativas podrían preparar el camino para una futura integración de las comunidades del exterior a una estrategia de desarrollo y de combate a la pobreza de alcance nacional. En otro nivel, es deseable que los gobiernos tiendan hacia el establecimiento de una política integral sobre los migrantes, en la que se consideren no sólo los aspectos consulares y la protección de sus derechos en el exterior, sino también cuestiones políticas fundamentales como el ejercicio de su derecho al voto, su derecho a tener doble nacionalidad (que ya se reconoce en varios países del Istmo Centroamericano, aunque con ciertas restricciones), su representatividad en los congresos legislativos, etc. 74 CEPAL (1999b), pág. 33. 67 6. Papel de los organismos internacionales Como ya se comentó, hay ciertos factores críticos que determinarán la futura capacidad de acción de las asociaciones de migrantes, la sociedad civil y los gobiernos para tener un papel más activo en el desarrollo local o comunitario. En las asociaciones, la capacidad de organización y de recaudación de fondos constituirá el factor estratégico a desarrollar. Respecto de la sociedad civil, dicho factor será la capacidad para concertar, prom over e instrum entar proyectos viables, trascendentes y participativos. Por último, en el caso de los gobiernos, será básico desarrollar propuestas que permitan canalizar mejor el interés y las iniciativas de los migrantes en torno al desarrollo local, sin caer en esquemas rígidos que limiten la capacidad empresarial de este im portante núcleo. Las principales actividades orientadas a desarrollar las mencionadas capacidades pueden ser apoyadas por los organismos internacionales. En la lámina 2 del anexo III se presenta el esquema básico de los proyectos financiados por agrupaciones de migrantes. Los puntos estratégicos para el éxito de dichos proyectos son, por el lado de las agrupaciones locales de cada país, la presentación de ideas o propuestas adecuadas y factibles y, por el lado de las agrupaciones de migrantes, las tareas de recolección de fondos, en función de las necesidades de financiamiento de cada proyecto. N o debe olvidarse que es fundamental, sobre todo en el caso de los proyectos productivos, de más larga maduración, la seguridad en la provisión adecuada de financiamiento. En la lámina 3 del anexo III se presenta una lista más amplia de actividades que pueden ser objeto de apoyo por parte de los organismos internacionales, así como los posibles componentes de dicho apoyo. Entre éstos destacan, en prim er lugar, la información y la capacitación. En esta etapa es urgente contar con la inform ación básica relacionada con todas las organizaciones que intervienen en los procesos de uso productivo de las remesas promovidos y financiados por los migrantes, comenzando por las agrupaciones de estos últimos: ¿cuántas son? ¿con cuántos miembros cuentan? ¿qué proyectos están llevando a cabo? Las propias agrupaciones deberían de realizar el relevamiento y la sistematización de esta información a través de sus representantes más destacados, con el apoyo de los organismos internacionales, que podrían im partir la capacitación básica y avanzada orientada a dicho fin. Otra prioridad de los organismos internacionales es la promoción de estudios que docum enten proyectos concretos de uso productivo de las remesas colectivas y sus factores de éxito. De alguna forma, los estudios nacionales emprendidos en esta segunda fase del proyecto de remesas de la CEPAL respondieron a esta prioridad, pero no se centraron exclusivamente en ella, ya que tenían que atender aspectos más amplios. Es necesario im pulsar un m ayor esfuerzo de análisis en la materia, a través de los centros de investigación especializados de los Estados Unidos, M éxico y Centroamérica. También, como ya se mencionó en el capítulo anterior, se requiere un estudio integral de los migrantes centroamericanos y de otras nacionalidades, que los analice en su lugar de trabajo y residencia, y en su nuevo entorno social y de acción comunitaria. En proyectos específicos de interés de los distintos países, en los que se prom ueva el uso productivo de las remesas, los organismos internacionales estarían en condiciones de aportar 68 apoyos para el fortalecimiento institucional de las diversas agrupaciones y O NG que intervinieran, así como asistencia técnica y financiamiento complementario. En particular, se está pensando en los proyectos piloto o detonadores en esta materia, a los que se refiere el siguiente apartado. 7. Principales proyectos estratégicos en la etapa actual U no de los objetivos más importantes en esta etapa consistió en tratar de im pulsar soluciones viables y prácticas para el m ejor aprovechamiento de las remesas comunitarias o, si se prefiere, para estim ular su uso productivo. Por uso productivo debe entenderse no sólo la inversión de las remesas en actividades directamente productivas como la agricultura, los servicios, etc., sino en general su destino a cualquier tipo de inversión, ya sea en servicios sociales como salud y educación o en infraestructura comunitaria. D esde luego, en teoría los proyectos de m ayor jerarquía serían aquellos orientados a m ejorar o transform ar la base económ ica de una región o comunidad y a generar ingresos y empleos permanentes. Pero las circunstancias específicas de cada región o comunidad son las que dictan en últim a instancia la prioridad real de los proyectos. Asimismo, aquellos proyectos cuya concepción organizacional, financiera o técnica pudiese replicarse, tendrían también una m ayor jerarquía potencial. Sin embargo, esta difícil cuestión sólo puede dilucidarla, en la práctica, una opinión experta. Finalmente, se atribuye un m ayor valor hipotético a aquellos proyectos que permitan un esquema más participativo de acción de parte de todos los agentes que normalmente contribuyen a la realización de los proyectos, directa o indirectamente. A fin de com enzar a desarrollar ideas concretas, tanto el autor como los consultores nacionales solicitaron la opinión y propuestas de las agrupaciones de migrantes sobre posibles proyectos de interés que pudieran ser apoyados activamente por sus miembros. La respuesta obtenida y su relación con los paradigmas arriba mencionados fue bastante variable según la nacionalidad de las comunidades, como se observa a continuación. Los salvadoreños expresaron su disposición a participar en proyectos complejos de desarrollo com unitario y productivo, sobre los cuales hicieron propuestas concretas, en un esquema institucional estructurado y abierto a la participación activa de las localidades de origen. La comunidad guatemalteca mostró la mism a disposición y propuestas concretas, pero matizadas en un doble sentido: no se inclinan, por el momento, a acom eter proyectos demasiado complejos como los de desarrollo productivo; además, señalaron la necesidad de desarrollar proyectos que beneficien directamente a sus miembros y no sólo a las comunidades de origen. Las agrupaciones entrevistadas en Honduras manifestaron que participarían en proyectos orientados hacia la comunidad de origen, pero no lo ven factible en el corto plazo. En el caso de Nicaragua, todavía no hay interlocutores claros con quienes dialogar sobre estos asuntos. 69 Entre las ideas recibidas o comentadas con las diversas agrupaciones, hay algunas que resultan muy atractivas por las ventajas y características que conjugan. Se mencionan a continuación las que al autor le parecen más viables a corto plazo. Los talleres de capacitación en las localidades de origen, cuyas características permiten potenciar varios ejes prioritarios: brindan empleo e ingresos; transmiten habilidades aplicables en la localidad de origen o que sirven para una eventual residencia en los Estados Unidos; no resultan demasiado costosos ni demandan tecnología compleja; posibilitan que ocasionalmente los propios residentes en los Estados Unidos intervengan en forma directa como capacitadores, y brindan la posibilidad de que los familiares de los migrantes participen como beneficiarios de las actividades del proyecto. L a producción o comercialización de manufacturas sencillas en productos de gran demanda en los mercados hispanos de los Estados Unidos; por ejemplo, quesos y dulces. El establecimiento de empresas de servicios comunitarios, por ejemplo, empresas para el mantenimiento de edificios públicos y de interés social, que puedan establecer contratos de suministro de servicios con instituciones públicas y privadas. - El desarrollo de servicios educativos para los inmigrantes. Los programas de fortalecimiento institucional de las organizaciones de migrantes, orientados a fortalecer liderazgo y actividades de recaudación de fondos. Los proyectos de intercambio permanente de información entre las agrupaciones de migrantes y el país de origen. Los gobiernos brindarían apoyo en las gestiones oficiales que requieren los proyectos, y los organismos internacionales no financieros ofrecerían asistencia técnica para documentar las experiencias respectivas. Los organismos financieros internacionales de la región se encargarían del financiamiento, previa evaluación de su factibilidad. En la lámina 4 del anexo citado se presentan aquellos rubros que tienen necesidades especiales de financiamiento dentro de los proyectos piloto. Se deberá tener especial cuidado en que esos rubros queden cubiertos adecuadamente durante su ejecución, ya sea con aportaciones especiales o con financiamiento blando. Las anteriores propuestas son independientes de las iniciativas que pueden prom over los gobiernos de la región, de acuerdo con lo expuesto en el apartado 5, ya sea dirigidas directamente a las asociaciones migrantes o en el marco de programas específicos de promoción gubernamental, como los de desarrollo rural, microempresas u otros. El espíritu de todas estas iniciativas debe ser, como ya se señaló, ampliamente participativo, buscando que no sustituyan el espíritu empresarial de los agentes involucrados en ese proceso ni lo hagan depender de subsidios. Los proyectos piloto deben prever que las 70 iniciativas de los propios migrantes, complementadas con los mecanismos espontáneos de mercado, deberán ser las que, al final del proceso, den viabilidad y vigencia al uso productivo de las remesas colectivas. 71 V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 1. Conclusiones El objetivo del presente informe ha sido, en primer lugar, exponer un panoram a de la situación sobre el uso productivo de las remesas en Centroamérica y, en especial, de las políticas, instrumentos y mecanismos utilizados o propuestos para fomentarlo. En segundo lugar, se ha elaborado un marco de referencia para concretar propuestas de acción en aquellas vías que se perfilan como las más promisorias en aras de mejorar la situación actual en la materia. Los flujos de remesas familiares en Centroamérica han registrado un continuo aumento en los últimos 15 años, como resultado de una combinación de factores de expulsión que dieron inicio al proceso de migración hacia los Estados Unidos y, luego, a consecuencia de la intensificación del proceso de globalización del mercado de fuerza de trabajo. En el decenio de los noventa, el crecimiento sostenido de la economía estadounidense ha dado un nuevo impulso a dichos flujos. También han cobrado importancia los movimientos migratorios dentro de la región. Las tendencias registradas y las perspectivas de crecimiento futuro de la economía global, y en especial de la estadounidense, permiten prever que las remesas familiares van a seguir aumentando en el futuro, aunque a un menor ritmo. En un escenario mínimo, si los flujos anuales de remesas se mantienen en su actual nivel, se estima que en un período de 10 años alcanzarían una suma acumulada de más de 21 000 millones de dólares, a razón de 2 100 millones de dólares por año. Si se concibe un escenario de crecimiento ininterrumpido de la economía estadounidense, las cifras acumuladas se elevarían a 30 000 o 35 000 millones, a razón de entre 3 000 y 3 500 millones anuales. Es frecuente que a las remesas familiares se atribuyan efectos negativos en el plano macro y microeconómico, y todavía hay una gran discusión al respecto; pero, en general, hay más evidencias de sus impactos positivos. En principio, han contribuido al mejoramiento del nivel de vida de cientos de miles de familias pobres; han tenido efectos multiplicadores en la economía y las remesas colectivas han posibilitado financiamiento de una creciente cantidad de obras comunitarias. En función de estas evidencias y de los escenarios descritos, es previsible que las remesas familiares ejerzan en el futuro un creciente impacto positivo en la región. Por consiguiente, la preocupación es potenciar al máximo dicho impacto positivo, orientándolas en lo posible a un uso más productivo. El destino de las remesas familiares no ha experimentado cambios notables con respecto a la situación descrita en 1991 en el informe de la primera fase de este proyecto. Como resultado de la liberación de los sistemas cambiarios de los diversos países, dichas remesas fluyen ahora a 72 los circuitos financieros normales, pero no han tenido un efecto importante en el aumento del ahorro. Los hogares receptores de remesas mantienen una estructura de gasto similar a la de los hogares que no disponen de ese tipo de ingresos. Las remesas familiares se siguen dedicando en su mayoría al consumo, principalmente de alimentos, y sólo una pequeña parte se destina al ahorro o a inversiones, sobre todo en vivienda y en com pra de terrenos. La revisión de las experiencias internacionales, con algunas excepciones, no revela una situación muy distinta en los principales países receptores de remesas familiares. Tampoco muestra muchas experiencias exitosas de instrumentos para fom entar el uso productivo de dichos ingresos, que sirvieran de ejemplo para su aplicación en la región. Los instrumentos más frecuentemente utilizados para atraer los ahorros de los migrantes han sido las cuentas especiales dirigidas a éstos, tanto en moneda nacional como extranjera y con tasas preferenciales de interés o de cambio. Estas medidas, ligadas generalmente a una tradición de controles cambiarios, sólo han dado resultados marginales en m ateria de captación de remesas familiares, a un alto costo, y no hay evidencias de que hayan influido en los hábitos de ahorro e inversión de los migrantes o sus familias. U n creciente número de especialistas coincide en que el mantenimiento, por un período razonable, de la estabilidad financiera y cambiaria, tiene una mayor influencia en la captación y ahorro de las remesas familiares que los instrumentos de estímulo mencionados. La experiencia centroamericana, y en especial la salvadoreña, parecen reforzar este punto de vista, por lo menos en lo que se refiere a la captación. Los mecanismos empleados en Centroamérica con el propósito explícito de fomentar el uso productivo de las remesas familiares han tenido muy poca aceptación y han obtenido exiguos resultados. Entre esos mecanismos sobresalen los de las cuentas en dólares para los emigrados y los fondos de inversión para ellos mismos o sus familiares. Por el lado de la inserción de los receptores de remesas en programas de crédito o de microem presa u otros por el estilo, los resultados han sido también muy limitados. En la actualidad se están explorando nuevos instrumentos y estrategias para influir en la captación y en el uso de las remesas familiares. El centro de atención de estos nuevos esfuerzos lo constituyen más los emisores que los receptores de las remesas familiares. El entorno y las redes sociales en los que se mueven los migrantes han evolucionado muy rápidamente en los últimos años y han introducido nuevas dimensiones y nuevos ejes de acción en un fenómeno que se tendía a enfocar unilateralmente. El énfasis ahora ya no se pone solamente en los receptores de las remesas, sino también en los que las envían, y esto constituye un avance importante. Los bancos de los países centroamericanos están en vías de modernización y pugnan por abrir sucursales y agencias con capacidad plena en los Estados Unidos, para captar y colocar 73 recursos entre la población nacional allí residente. Esto les podría dar la posibilidad de aumentar su captación de ahorro y remesas de los migrantes. También se están explorando activamente en todos los países del área, por parte de las empresas privadas correspondientes, las posibilidades de incorporar a los migrantes en esquemas de ahorro como el que ofrecen las administradoras de fondos de pensiones o los nuevos esquemas de seguro social voluntario, cuyo desarrollo está en ciernes en Centroamérica. Los análisis que se han hecho al respecto todavía no permiten llegar a ninguna conclusión clara sobre la viabilidad futura de esos esquemas. En un contexto que privilegia cada vez más los mecanismos de mercado, los instrumentos que pueden tener m ayor éxito a futuro entre los migrantes son aquellos con capacidad de adaptarse en forma más dinámica a sus necesidades y preferencias, no sólo como emisores de remesas sino tam bién como ahorradores que hacen previsiones para su edad madura. Entre dichos instrumentos, los orientados a la compra de vivienda por parte de los migrantes tendrían mayor margen de ser explotados y desarrollados en la actualidad. En general, los intermediarios financieros de los países de origen de los migrantes tienen ante sí el reto de desarrollar circuitos especializados para ampliar el mercado de capitales y aprovechar las oportunidades que ofrecen los segmentos de rápido crecimiento, como el de los migrantes. En otra vertiente, en los años recientes se ha abierto un panoram a prom etedor con las llamadas remesas colectivas o comunitarias. A diferencia de las remesas familiares, que constituyen un ingreso de las familias de los migrantes, las remesas comunitarias son producto de aportaciones voluntarias que realizan los miembros de agrupaciones de residentes en el exterior, para apoyar obras o inversiones en sus comunidades de origen. En los últim os dos años, las agrupaciones de migrantes centroamericanos en los Estados Unidos han tenido un auge sin precedentes. Los núcleos de migrantes jóvenes, aculturados y activos que se congregan alrededor de estas agrupaciones, conforman una gran fuerza de la sociedad civil centroamericana. Las agrupaciones más comunes de centroamericanos en los Estados Unidos son aquellas que se identifican por la localidad o zona de origen de los migrantes. En las principales ciudades de ese país hay cientos de esas agrupaciones, hasta ahora poco estudiadas, algunas de las cuales — cada vez en m ayor número— han evolucionado rápidamente, se han convertido en non p ro fit organizations y han asumido un papel activo en el apoyo a sus miembros y a sus comunidades de origen, a través de proyectos específicos financiados con aportaciones voluntarias. Aunque las remesas colectivas son mucho más reducidas en monto que las remesas familiares, están creciendo rápidamente y conforman un potencial de ahorro e inversión y un recurso de calidad, que puede movilizarse más eficientemente para el desarrollo. 74 N o se dispone de una estimación oficial del monto de las remesas colectivas, pero se calcula que hoy día no representan ni el 1% del total de remesas familiares. N o obstante, están aumentando rápidamente y no es difícil que la proporción señalada pudiera situarse en un rango de 3% a 5% en un plazo de 10 años. Hasta ahora, los proyectos en las comunidades de origen de los migrantes, financiados con aportaciones voluntarias de éstos, se han llevado a cabo en forma esporádica y han sido más bien de tipo asistencial o encaminados a la realización de pequeñas obras comunitarias. Aun así, han tropezado con dificultades en su ejecución, ya que las agrupaciones que los promueven están en una etapa de desarrollo incipiente. En cambio, a diferencia de otro tipo de propuestas, los proyectos con remesas colectivas se han venido multiplicando en forma sostenida y espontánea. Se considera que esta fuerza sería aprovechable para im pulsar proyectos de más amplio alcance. Varias agrupaciones de centroamericanos en los Estados Unidos se están planteando ya el reto de avanzar hacia proyectos para prom over el desarrollo com unitario y productivo en sus lugares de origen. Esta orientación es explicable, ya que el lazo social más fuerte que une a los emigrados con su país de procedencia es la comunidad de origen. L a mayoría de los emigrados aspira a retornar algún día a esa comunidad y anhela que ésta progrese y le ofrezca condiciones propicias para su repatriación. Las remesas colectivas son im portantes no tanto por su m onto actual sino porque conforman un recurso de calidad. En prim er lugar, materializan un lazo espontáneo y solidario entre agrupaciones de la sociedad civil; en segundo lugar, a diferencia de las remesas familiares, son flujos que se destinan fundamentalmente a inversión; por último, pueden responder m ejor que otras fuentes a modalidades de financiamiento especiales. Por ende, las remesas colectivas brindan la posibilidad de poner en práctica nuevos esquemas o modelos de proyectos productivos en zonas con diversos grados de desarrollo y dotación de recursos. Con todo, aún no hay condiciones plenas para que se materialice este tipo de iniciativas. Las organizaciones de migrantes han manifestado dudas respecto de participar en proyectos productivos antes de que hayan alcanzado cierta madurez y hayan desarrollado trabajos en beneficio de sus miembros, para involucrarlos en tareas de mayor aliento y complejidad. Asimismo, a muchas les queda todavía un gran trecho por recorrer en m ateria de desarrollo organizacional, para lograr su personalidad jurídica como organizaciones no lucrativas y estar en capacidad de emprender actividades más amplias de recolección de fondos. Asimismo, han manifestado que requieren tener una contraparte local clara y no politizada en sus comunidades de origen. L a falta de presencia de los migrantes en dichas localidades, ya sea directamente o a través de un corresponsal o una representación, es una de las debilidades más patentes de la situación actual y un problema de difícil superación. Se necesita un esfuerzo importante de la sociedad civil del país de origen para llenar este hueco lo más pronto posible. Es posible que algunas de las agrupaciones de migrantes más avanzadas, sobre todo aquellas que se están organizando como cooperativas o uniones de crédito, o bien algunos 75 intermediarios financieros innovadores, puedan fungir como catalizadores de los procesos que giran alrededor de las remesas comunitarias, de modo que encuentren fórmulas para consolidar los actuales proyectos, multiplicarlos en una escala amplia y elevar su calidad e impacto productivo. A su vez, pueden explorar otras oportunidades de negocios e intercam bio con las comunidades de residentes en los Estados Unidos. Aparte de las organizaciones de migrantes por lugar de origen, hay en las ciudades de ese país agrupaciones o asociaciones de tipo empresarial, representativas de redes más o menos amplias de negocios propiedad de pequeños y medianos inversionistas centroamericanos. Además, la gran cantidad de latinoamericanos en los Estados Unidos ha conformado im portantes mercados para productos de los países de origen. Alrededor de dichos mercados se ha desarrollado una im portante cadena de negocios, de fabricantes o de introductores e importadores. El reto de los gobiernos y organismos internacionales consiste en apoyar los anteriores procesos en el marco de una visión no asistencialista, cuidando no forzar ni manipular las iniciativas que se han desarrollado hasta ahora de forma espontánea, ni sustituirlas o hacerlas dependientes de subsidios. Los gobiernos de la región han comenzado ya a adoptar una posición más activa respecto de sus colonias de residentes en el exterior para involucrarlas en el esfuerzo de inversión y desarrollo nacional. En los últimos tres años han emprendido nuevos programas orientados a tender un puente de comunicación e intercambio de experiencias entre dichas colonias y los inversionistas radicados en el país, a fin de abrir nuevas oportunidades de inversión. Estos programas han sido bien acogidos por la comunidad de residentes en el exterior y están com enzando a dar resultados alentadores. En la medida en que haya un marco de políticas gubernamentales propicio para el desarrollo comunitario, los anteriores esfuerzos se verán potenciados. Asimismo, en la m edida en que los gobiernos tiendan al establecimiento de una política integral sobre los migrantes, que considere no sólo los aspectos consulares y la protección de sus derechos en el exterior, sino también sus derechos políticos fundamentales, seguramente coadyuvarán a estimular una mayor vinculación de los residentes en el exterior con las políticas de desarrollo nacional y local. Por último, se requiere un m ejor conocimiento y documentación de los nuevos procesos que se han desatado en torno a las migraciones y las remesas, así como un mayor intercambio de experiencias entre los actores involucrados en ellos. En virtud de estas consideraciones, la conclusión final es que los núcleos de migrantes centroamericanos en los Estados Unidos se han convertido en una de las fuerzas más importantes de la sociedad civil en los países de la región y configuran un potencial que sin duda ejercerá una notable influencia en los esfuerzos futuros de desarrollo de esos países. Y no será sólo por las 76 remesas familiares que envían a sus países de origen, que tradicionalmente han sido su rasgo distintivo, sino también, y quizás de manera preponderante, por sus habilidades y por sus capacidades de organización, de inversión y de promoción empresarial. La coyuntura actual es propicia para estimular una más rápida maduración y un mejor aprovechamiento de ese potencial y para encauzar los procesos ya en marcha a través de una estrategia gradual, descentralizada y participativa que involucre a los migrantes y sus organizaciones, a la sociedad civil, a los gobiernos y a los organismos internacionales. Dicha estrategia debe partir de las iniciativas de los migrantes y desplegar lo más rápidamente ejemplos y modelos que muestren vías prácticas de instrumentación. El presente proyecto se ha tratado de inscribir en esta perspectiva. 2. R ecom endaciones En cuanto al uso productivo de las remesas familiares, se recomienda centrar la atención en las políticas e instrumentos estratégicos que realmente puedan tener algún impacto futuro en la m ayor captación de ahorro y remesas de los migrantes mismos. Así, deberá seguirse impulsando la maduración del sistema bancario y financiero para que pueda desplegar un papel más activo en el envío de remesas, en la captación y bursatilización de depósitos de ahorro de los remitentes y en la cobertura de regiones con alto índice de migrantes. Esta maduración sólo podrá ser gradual. Dentro del anterior esquema, las cuentas en dólares o los fondos de inversión deben ser una opción, de acuerdo con las reglas del mercado financiero, pero no el instrum ento central para captar los recursos de los migrantes. En cambio, sí es necesario que los bancos de los países centroamericanos puedan abrir sucursales y agencias en los Estados Unidos con capacidad plena para captar y colocar recursos entre la población nacional residente en ese país. En consecuencia, es recomendable que se agilicen los trámites y negociaciones para lograr esa capacidad. También se aconseja difundir el uso de instrumentos probados, como los de compra de vivienda a plazos por parte de los migrantes, y generar nuevos instrumentos de captación de ahorro o de capital de riesgo, que atiendan a las redes de mercado y de negocios que se han desarrollado alrededor de las comunidades de residentes en los Estados Unidos. Sin embargo, dichos instrumentos requieren un diseño especializado y una logística de operación compleja, para asegurar la revolvencia adecuada de la inversión y la minimización de los costos financieros. Con respecto a las remesas colectivas o comunitarias, se recomienda adoptar una estrategia gradual, descentralizada y participativa para aum entar su flujo y orientarlas a proyectos con un m ayor impacto en las comunidades de origen. Es importante no seguir un curso de acción orientado a buscar impactos masivos directos con las remesas colectivas, sino tratarlas como un recurso de calidad cuya contribución más significativa puede darse en el desarrollo de nuevas estrategias, modelos y proyectos de 77 transformación productiva en la región. Por lo tanto, se recom ienda canalizarlas en lo posible a la generación de proyectos piloto que puedan reproducirse posteriorm ente en escala más amplia. A fin de avanzar en la estrategia mencionada, en primer lugar será necesario fortalecer las capacidades de las agrupaciones de migrantes, que recolectan y movilizan fondos. D eberá darse especial atención en este esfuerzo a las organizaciones de segundo piso y a aquellas agrupaciones que adopten la forma de cooperativas o uniones de crédito. Ambos tipos de asociaciones pueden ejercer un efecto catalizador para acelerar los procesos de m ovilización del ahorro de los migrantes y de las remesas comunitarias. En relación con las organizaciones por comunidad de origen, se impone, en prim er lugar, apoyar su desarrollo institucional para que puedan alcanzar una m asa crítica que les permita emprender actividades de mayor alcance y complejidad. Especial importancia reviste el que puedan obtener su estatuto jurídico como organizaciones no lucrativas, lo que les permitiría ampliar su capacidad de recolección de fondos. En segundo término, se considera necesario im pulsar el desarrollo de organizaciones locales que funjan como contrapartes activas de las agrupaciones de migrantes. Se debe dar especial importancia a su capacidad de generar participativamente ideas de proyectos e instrumentarlos eficientemente desde el punto de vista económico, técnico y financiero. Este es actualmente uno de los eslabones más débiles en la cadena de transmisión de las remesas colectivas. Para lograr resultados en este campo lo más pronto posible, se recom ienda apoyar el mejoramiento de los procesos locales de organización comunitaria, promoción y gestión de proyectos, en especial los de tipo productivo. En este propósito pueden desempeñar un papel importante los Fondos de Inversión Social, que son las agencias gubernamentales que más comúnmente se involucran en el desarrollo local. Es urgente promover la comunicación y el intercambio de experiencias entre ambos tipos de organizaciones, las de migrantes y sus contrapartes locales, y en términos más generales, entre las comunidades de residentes en el exterior y las nacionales, para que potencien su capacidad de acción y generen iniciativas conjuntas. En este propósito pueden contribuir eficazmente los gobiernos de la región, y de hecho ya lo están haciendo parcialmente en algunos casos. Es recomendable que se difundan más las experiencias y resultados de los recientes programas que han instrum entado los Gobiernos de El Salvador y Guatem ala para tender un puente de comunicación entre los inversionistas de sus colonias de residentes en los Estados Unidos y los inversionistas nacionales. Estos programas han tenido una buena aceptación en ambos lados. Sería oportuno ensayar, en el marco de dichos programas, la posibilidad de un intercambio de ideas y experiencias más centrado en el desarrollo local. Adicionalmente, es conveniente que los gobiernos de la región consideren otros programas estratégicos que puedan servir para potenciar los proyectos de desarrollo local financiados con remesas y los esfuerzos de inversión en general de las comunidades del exterior. Entre los rubros que se pueden considerar destacan los siguientes: programas de crédito para microempresas, 78 programas de desarrollo rural, programas específicos de desarrollo comunitario o productivo emprendidos por los Fondos de Inversión Social, programas de fortalecimiento de los gobiernos locales. Es prioritario que los gobiernos de la región desplieguen un esfuerzo más claro, encaminado a establecer una política integral hacia sus comunidades en el exterior, que considere los aspectos sociales, económicos y políticos. En los próximos años, los residentes centroamericanos en el exterior jugarán un papel cada vez más importante en el esfuerzo de desarrollo de sus países de origen y será necesario que puedan asumir plenamente todos sus derechos y responsabilidades ciudadanos. Los organismos internacionales deben adoptar un papel más activo en el apoyo y fortalecimiento de todos estos procesos y abrir programas de carácter permanente para ello, en materias como capacitación, fortalecimiento institucional y financiamiento complementario. También deben fomentar más decididamente la realización de estudios detallados sobre la situación actual y las características de las agrupaciones de migrantes, la documentación de experiencias concretas de proyectos financiados por remesas colectivas y sus factores de éxito y el comportamiento social y económico de los migrantes en los Estados Unidos. Tam bién revisten im portancia los estudios orientados a precisar la situación y el papel de la m ujer en cada uno de los procesos relacionados con el aliento al uso productivo de las rem esas colectivas, para deducir de allí propuestas que fortalezcan su presencia y su contribución en ellos, ya que actualm ente la inform ación en este cam po es casi nula. Al respecto, deberán aplicarse las recomendaciones hechas desde la prim era fase del proyecto: “Un punto que ayudará a que las mujeres sean uno de los sectores favorecidos con el fomento al uso productivo de las remesas, reside en el tipo de organización social que se involucre en la operación de propuestas e identificación de proyectos productivos. En la región existen varias organizaciones con experiencia reconocida en el desarrollo de proyectos de inversión entre mujeres de escasos recursos, que son buenos candidatos. Diversas cooperativas de consumo y asociaciones de ahorro y crédito han tenido franca aceptación entre la población femenina de escasos recursos.” 75 Es pertinente iniciar la instrumentación de proyectos piloto financiados total o parcialmente con remesas comunitarias, que puedan conducir en el corto plazo al establecimiento de modelos reproducibles y aplicables en una escala mayor. Se mencionan aquí en forma resumida las propuestas que se consideran más viables y que al mismo tiempo pueden rendir resultados con m ayor rapidez. De todas estas propuestas hay más detalles en los estudios nacionales, a nivel de perfil preliminar. En la mayoría de los casos, se tienen ya expresiones de interés de diversas organizaciones de migrantes por participar en la promoción y financiamiento del proyecto respectivo. 75 CEPAL (1993), pág. 49. 79 a) Talleres de capacitación. b) Producción o comercialización de manufacturas simples con gran demanda entre la comunidad hispana de los Estados Unidos. c) Em presas de servicios comunitarios. d) Desarrollo de servicios educativos para los inmigrantes. e) Programas de fortalecimiento institucional de las agrupaciones de migrantes que ellas puedan replicar hacia otros grupos. f) Proyectos de intercambio permanente de información. Los anteriores son sólo ejemplos de proyectos posibles, pero pueden surgir otros igualmente interesantes. Lo importante es que sean propuestos por organizaciones de migrantes en los Estados Unidos, reconocidas y con personalidad jurídica, ya sea de acuerdo con su propia iniciativa o a partir de la solicitud de grupos organizados en las localidades o zonas de origen. La selección de proyectos se haría en función de sus características de viabilidad, replicabilidad e impacto positivo en las comunidades en las que se realicen. Se daría especial prioridad a los proyectos orientados a la transform ación productiva y a generar opciones permanentes de empleo e ingresos. Asimismo, se considerarían de m anera preferente aquellos que tengan como agentes de cambio o beneficiarios importantes a las mujeres. Se propone que la realización de los proyectos piloto se apuntale de la siguiente manera. Los gobiernos brindarían apoyo en las gestiones oficiales que requieran los proyectos. Los organismos internacionales no financieros ofrecerían asistencia técnica para documentar las experiencias respectivas. Los organismos financieros internacionales de la región se encargarían de su financiamiento, previa evaluación de su factibilidad. El sentido general de estas recomendaciones es apoyar y facilitar los procesos que la propia sociedad civil ha puesto ya en marcha, respetando sus bases y autonomía. D ebe procurarse que no se pierda el carácter espontáneo de dichos procesos y el sentido de libertad que va aparejado con ellos, para no coartar e inhibir la fuerza creativa y la capacidad empresarial de los migrantes y otros agentes que intervienen en el proceso. Asimismo, debe procurarse que el uso de las remesas no sustituya ni refuerce programas gubernamentales ya existentes. 81 BIBLIO G RAFÍA A guilar G., José Víctor (1996), “El Salvador: la apertura comercial y la integración centroamericana”, Alternativas p a ra el desarrollo, No. 38, FUNDE, El Salvador. 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Cuadro I.2 REMESAS FAMILIARES, PRODUCTO INTERNO BRUTO a/ Y EXPORTACIÓN DE BIENES (Millones de dólares) 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 5,347.7 5,741.8 6.089.2 6,478.6 598.1 731.5 1.252.2 1,660.4 151.2 235.4 270.9 361.9 789.2 966.7 1,060.8 687.3 6,589.2 1,789.4 339.0 1,086.6 6.867.9 2.415.9 517.8 1,199.5 7,087.5 2,452.2 322.0 1,332.0 8,988.9 9,433.8 1,686.6 2,157.3 346.0 578.6 255.2 349.7 9.712.8 2.231.9 472.6 362.7 10,130.2 2,602.8 620.4 387.5 10,623.5 2,846.8 580.8 423.2 3,879.0 3,828.4 3,984.6 1,001.9 1,141.4 1,460.4 225.6 155.1 214.2 60.0 85.0 120.0 4,131.1 1,626.2 279.8 128.4 4,339.8 1,840.2 212.0 160.0 4,472.0 2,002.7 175.7 1,623.6 266.9 31.9 25.0 1,984.6 669.0 116.0 95.0 2,135.0 703.6 115.7 150.0 2,255.9 612.7 170.7 200.0 El Salvador Producto interno bruto Exportación de bienes Café Remesas familiares 4,990.7 4,469.2 4,187.3 4,251.6 1,075.3 798.0 699.6 758.0 615.2 452.6 402.6 410.5 10.9 42.2 77.7 92.5 4,308.5 4,335.0 4,343.2 4,452.4 4,536.0 4,579.6 4,800.9 4,972.6 725.9 679.0 777.9 589.6 610.6 557.5 643.9 586.8 449.8 463.7 546.8 351.5 358.0 256.2 260.2 219.5 228.1 357.5 466.9 114.2 126.2 138.6 167.4 194.4 Guatemala Producto interno bruto Exportación de bienes Café Remesas familiares 7,014.0 1,519.8 464.0 7,066.8 1,291.3 325.0 6,825.7 6.648.7 6,669.9 6,626.3 6.634.8 1,170.4 1.091.7 1,132.2 1,059.7 1.043.8 374.0 309.0 361.0 452.0 502.0 6,870.6 7,137.6 977.9 1,073.3 387.0 354.0 39.5 7.424.1 7,650.1 1.126.1 1,247.6 316.0 380.0 96.5 63.7 7.930.2 1.298.3 280.8 122.6 8,313.9 8,640.5 1,379.8 1,468.7 276.4 253.0 198.9 173.4 Honduras Producto interno bruto Exportación de bienes Banano Remesas familiares 2,652.4 2,720.2 2,694.9 2,678.3 2,773.2 2,862.3 860.1 793.0 685.1 707.2 746.2 805.6 228.0 213.0 218.3 203.1 232.2 273.5 2,918.1 902.1 256.8 3,066.1 830.5 310.8 28.0 257.8 110.0 295.1 133.0 3,215.9 3,374.5 3,348.2 3,457.0 3,651.5 889.4 911.2 895.2 840.6 839.3 356.4 351.7 357.9 314.4 256.1 30.0 35.0 50.0 52.0 60.0 Nicaragua Producto interno bruto Exportación de bienes Café Remesas familiares 450.4 166.0 508.2 136.0 406.0 124.0 451.9 154.0 412.4 122.0 305.1 118.0 235.7 85.0 318.7 89.7 330.6 71.0 15.0 1,531.8 272.4 36.2 15.0 1,583.0 223.1 45.3 10.0 1,721.1 359.7 73.0 50.0 1,841.6 526.4 131.3 75.0 Fuente: Información del balance de pagos de la CEPAL, sobre la base de cifras oficiales y del FMI. a/ Para calcular el PIB en dólares se usaron los tipos de cambio reales que propone la CEPAL en la publicación mencionada, con base en un índice de precios al consumidor de cada país y de los Estados Unidos. Cuadro I.3 PARTICIPACIÓN DE LAS REMESAS FAMILIARES EN ALGUNOS AGREGADOS ECONÓMICOS (Porcentajes) 1980 1981 1982 0.2 0.9 1.9 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 2.7 2.9 3.2 3.8 4.3 5.0 7.4 9.4 12.9 0.6 0.9 1.3 1.5 0.9 1.0 1.5 1.5 Producto interno bruto a/ El Salvador 2.2 Guatemala Honduras 0.9 Nicaragua 13.7 15.9 16.4 16.5 17.5 18.8 2.1 1.6 0.6 2.3 3.7 3.7 3.8 4.0 1.5 2.8 2.2 3.0 3.1 3.7 1.5 2.9 4.1 4.8 7.0 8.9 10.7 11.3 Producto interno bruto b/ El Salvador 1.2 2.2 2.6 2.4 3.9 4.1 Honduras 0.7 4.4 7.5 8.9 11.6 11.5 10.6 1.3 1.3 1.7 1.7 12.0 2.0 11.2 0.8 2.4 2.3 2.2 0.6 0.7 1.7 1.7 1.8 1.7 2.5 3.0 3.2 3.4 0.5 2.3 4.0 0.5 0.3 Guatemala 1.4 2.7 4.0 4.8 7.4 9.4 114.9 107.9 77.2 63.9 60.7 49.7 54.3 13.5 15.1 16.2 16.3 14.9 14.9 7.9 8.7 Nicaragua 2.2 Exportaciones El Salvador 1.0 5.3 11.1 12.2 15.7 18.6 17.8 28.4 3.4 40.9 55.5 79.6 5.7 7.7 9.4 12.6 3.4 3.8 5.6 6.2 7.1 6.0 7.4 4.5 Honduras 31.8 3.7 Guatemala 9.4 13.9 14.2 14.2 21.3 32.6 44.0 7.4 44.7 8.3 4.9 3.7 40.2 35.8 34.0 10.9 7.8 10.9 35.8 9.9 6.4 33.3 11.5 7.6 8.4 78.1 79.8 27.2 24.6 10.5 65.3 38.0 67.3 16.0 81.2 47.3 61.9 19.3 101.6 38.4 58.0 87.3 26.9 20.2 23.7 Nicaragua 8.2 Importaciones El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua 1.2 4.7 9.7 11.1 12.5 14.1 15.4 17.8 3.2 20.1 2.8 3.2 18.7 4.3 3.7 27.3 6.8 5.5 36.2 7.3 5.7 6.1 1.3 10.0 6.1 12.6 7.3 9.1 14.4 Déficit comercial El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua -25.0 17.6 33.0 50.1 43.0 44.6 84.3 Fuente: Información del balance de pagos de la CEPAL, sobre la base de cifras oficiales y del FMI. a/ Calculado con tipos de cambio reales (cuadro 1.2). b/ Calculado con tipos de cambio nominales. 53.8 22.6 52.6 8.5 26.1 32.4 14.6 27.9 54.9 39.5 53.0 65.2 36.0 42.1 72.3 18.1 31.2 1.6 21.0 18.8 5.3 93 Anexo II ESQUEMAS CAMBIARIOS CENTROAMERICANOS, 1986-1996 Cuadro II.1 ESQUEM A CAM BIARIO VIGENTE E N PAÍSES DE CENTROAM ÉRICA CAPAZ DE CONDICIONAR LA DISPOSICIÓN DE LAS DIVISAS PROCEDENTES DE LAS REM ESAS FAMILIARES A ÑO 1986 El Salvador Guatemala Honduras 1. Características generales del mercado de cambios. • Controlado. • Controlado. 2. Tipo de cambio nominal. • Oficial, tipo único para todas las transacciones permitidas. Paralelo (no reconocido). • Oficial, con tipo fijo, para • deuda pública preexistente en junio y materias primas para producción de medicamentos. • Regulado, con tipo de cambio ajustado periódicamente por la Junta M onetaria, para la mayor parte del comercio exterior, las transacciones en cuenta de capital y el pago a factores, incluyendo servicio de la deuda pública de deuda posterior a junio de 1986. Bancario, con tipo de cambio determinado por la oferta y la dem anda para todas las demás transacciones corrientes. • • • • Nicaragua Controlado. • Controlado. Oficial, tipo único para todas las transacciones permitidas. Paralelo (no reconocido). • Oficial, con tipo fijo, para exportaciones de productos tradicionales; 75% de las exportaciones no tradicionales; ingresos por servicios portuarios; consulares y de telecomunicaciones, la generalidad de las importaciones, los invisibles (egresos) y el servicio de deuda, elegibles para utilizar divisas oficiales. Libres, en bancos autorizados, con tipo determinado por la oferta y la demanda, para 25% de las exportaciones no tradicionales, invisibles no obligados a canalizarse por el mercado oficial, y todos los pagos autorizados no atendidos por el mercado oficial. Paralelo (no reconocido y prohibido expresamente). Ministerio sectorial pertinente; Comisión Técnica de Exportaciones e Importaciones; Comisión M inisterial de Divisas; y Com isión para Asignación de Divisas del Banco Central. • • 3. Administración del sistema restrictivo. • Departamento de Control de Cambios del Banco Central de Reserva. • Departamento de Cambios del Banco de Guatemala. • Departamento de Cambios y Departamento de Regulación del Financiamiento Externo (DERFE) del Banco Central de Honduras. • /Continúa Cuadro II.1 (Continuación) El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua 4. Operaciones en moneda extranjera. 4.1 Compraventa de divisas. • Centralización en el BCR de • las divisas provenientes de todas las exportaciones, sin que se requiera normalmente permiso para exportar; certificado de registro de exportación para todas las exportaciones superiores a 200 dólares; y plazos de hasta 90 días para entrega de las correspondientes divisas. • Autorización previa para toda importación en exceso de 300 dólares y para la mayoría de los pagos de invisibles y transacciones en cuenta capital. • Obligación de registrar la • exportación de bienes y servicios; debiendo los exportadores obtener un permiso del Departamento de Cambios antes de que las aduanas puedan autorizar el embarque de las mercancías; y plazos de entre un mes y medio y tres meses de la fecha de emisión del permiso para entrega de las correspondientes divisas al Banco de Guatemala o a un banco autorizado. Obligación de registrar todas • las importaciones de mercancías en el Departamento de Cambios; el Banco Central concede licencias de divisas contra carta de crédito o contra documento de embarque y facturas, se exige depósito de garantía en el momento de solicitarse las divisas. Obligación de ceder las • divisas de exportación al Banco Central o a los bancos autorizados; se requiere permiso de exportación y autorización previa del DERFE para toda exportación de más de 1 000 dólares; y plazos de hasta 90 días subsiguientes a la negociación de los documentos de exportación para entrega de las divisas correspondientes. Autorización general del Banco Central para exportar productos tradicionales, y ciertas mercancías no tradicionales; autorización específica del Banco Central para las demás mercancías no tradicionales; y, con pocas excepciones, obligación de ceder las divisas de exportación a un banco autorizado dentro de 30 o 60 días del embarque. Permiso de importación • requerido para toda importación de más de 1 000 dólares emitido por el DERFE, con base en un esquema de prioridades. Todos los importadores usuarios de divisas del sistema bancario deben registrarse en el Ministerio de Comercio Exterior a fin de obtener las licencias de importación. Las importaciones elegibles para obtener divisas se cubren al tipo de cambio oficial. /Continúa Cuadro II.1 (Conclusión) El Salvador • 4.2 Depósitos en moneda extranjera en el sistema bancario. 4.2.1 N o residentes • 4.2.2 Residentes • Asignación de divisas para importar sujeta a lista de prioridades. Guatemala • Honduras Las prioridades están dadas por el tipo de mercado por el que se cursan las importaciones (oficial, regulado y bancario, este último para importaciones consideradas de baja prioridad). • Asignación de divisas para importar sujeta a lista de prioridades, exigiéndose depósitos de garantía de hasta 100% para toda solicitud de apertura de cartas de crédito a la vista para el pago de la importación. Permitidos a misiones • diplomáticas acreditadas en el país, a otras instituciones extranjeras, a personas físicas no residentes y a extranjeros que residen en El Salvador por menos de seis meses. Todas estas cuentas pueden utilizarse libremente. Sin restricciones. • Sin restricciones. Permitidos únicamente a exportadores a países fuera del Mercado Común Centroamericano y personal de embajadas, consulados y organizaciones internacionales. Las transacciones en estas cuentas pueden efectuarse sólo en la moneda en que se abrió la cuenta y se prohíbe la transferencia de fondos entre tenedores de cuentas. No existen. • Permitidos a exportadores, ciertos beneficiarios de invisibles, y para depósitos de ahorro en asociaciones de ahorro y préstamo. Nicaragua • • • Asignación de divisas para importar sujeta a la sucesiva intervención y evaluación de prioridades por parte de las cuatro entidades mencionadas en el punto tres anterior. Sin restricciones. Cuadro II.2 ESQUEM A CAM BIARIO VIGENTE E N PAÍSES DE CENTROAM ÉRICA CAPAZ DE CONDICIONAR LA DISPOSICIÓN DE LAS DIVISAS PROCEDENTES DE LAS REMESAS FAMILIARES AÑO 1996 El Salvador 1. Características generales del mercado de cambios. Libre. 2. Tipo de cambio nominal. Refleja las condiciones de la oferta y demanda de divisas. El Banco Central de Reservas determina diariamente un tipo de cambio como promedio simple de los tipos de cambio reportados el día inmediato anterior por los bancos y casas de cambio. El tipo así determinado rige para operaciones del BCR y para fines fiscales y legales. Guatemala Libre en general, con algunas regulaciones en exportaciones. Pactado libremente en el mercado. El Banco de Guatemala calcula diariamente un tipo de cambio de referencia con base en los promedios ponderados de las operaciones realizadas el día anterior por el mercado bancario para compra de divisas por parte de instituciones estatales. Honduras Nicaragua Sistema de subastas, con regulación en exportaciones. Régimen administrativo con deslizamiento diario. El BCH y los agentes cambiarios autorizados adquieren sus divisas a un tipo de cambio denominado “tipo de cambio de referencia del Mercado de Divisas”, que se determina a través de subasta pública realizada en el BCH, como promedio ponderado de los precios de las propuestas aceptadas hasta la celebración de la próxima subasta. Los precios de oferta de las solicitudes de compra de divisas deberán estar comprendidos dentro de un margen de 5% por arriba o por debajo del precio base establecido. Existe un tipo oficial de cambio fijado por el BCN, que rige para las transacciones realizadas entre el BCN y los bancos comerciales y financieras. El tipo de cambio se ajusta diariamente mediante una tasa de deslizamiento equivalente al 12% anual. Los bancos comerciales, financieras y casas de cambio autorizadas pueden comprar y vender libremente las divisas que por cualquier concepto le ofrezcan y demanden los agentes económicos que operen en el mercado de cambios. El tipo de cambio para estas operaciones es determinado libremente. /Continúa Cuadro II.2 (Continuación) El Salvador 3. Administración del sistema restrictivo (principalmente en lo referente a repatriación de divisas de exportación). No aplicable. Guatemala Honduras Departamento de Cambios e Internacional del Banco de Guatemala. Banco Central de Honduras, en cuanto a organización del sistema de subastas y vigilancia de entrega de divisas. Todas las divisas generadas por cualquier actividad y por la comercialización de bienes producidos y servicios prestados en el país, así como todas las compras de divisas son atendidas en el mercado bancario. Sólo los agentes cambiarios autorizados por el BCH (bancos comerciales, asociaciones de ahorro y préstamo y casas de cambio) pueden dedicarse a la compraventa de divisas. Actúan por cuenta del BCH y pueden adquirir las divisas que el sector privado perciba de cualquier fuente. Nicaragua N o aplicable. 4. Operaciones en moneda extranjera. 4.1 Compraventa de divisas. Las divisas provenientes de exportaciones son negociadas en los bancos y casas de cambio. Sólo pueden dedicarse a la compra y venta de divisas el BCN, bancos comerciales, financieras y casas de cambio autorizadas por el Banco Central. Las casas de cambio pueden vender divisas para todo tipo de transacción; pero no pueden negociar transacciones de servicios prestados por el sector público y transferencias y movimientos de capital del sector público. /Continúa Cuadro II.2 (Continuación) El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Los préstamos y donaciones del gobierno se liquidan en el BCR. No existen licencias y permisos de exportación, ni regulaciones para el ingreso de divisas generadas por la exportación. Se requiere licencia de exportación para exportación fuera del Mercado Común y existe obligación de liquidar las divisas en un plazo establecido. No existen licencias de exportación, pero sí hay plazos para entrega de divisas por exportación de bienes. Sólo existe obligación de registro en el Centro de Trámite de Exportaciones; los exportadores pueden disponer libremente de las divisas y no están obligados a repatriarlas ni a liquidarlas. El BCH atiende directamente importaciones de bienes y servicios del sector público que no hayan sido cubiertas por los montos asignados en las subastas. El BCN atiende directamente las importaciones de bienes y servicios del sector público que deban ejecutarse al amparo de convenios y donaciones en los que el BCN actúe como agente financiero del gobierno. Además, atiende la venta de divisas para el pago de la deuda externa y compra las divisas generadas por el sector público. El resto de las divisas se adquiere libremente en el mercado bancario. Se requiere autorización para exportar ciertos productos. /Continúa Cuadro II.2 (Conclusión) El Salvador • • 4.2D epó sito sen m o n ed a extranjera. • Las licencias de • importación se requieren únicamente para importar ciertas especies animales. Se exige permiso para importar combustibles. No hay lista de • esencialidades ni depósito previo de importación. S epuedenconstituir • cuentas especiales de depósito en moneda extranjera, alimentadas con recursos de cualquier fuente y pueden utilizarse para venta a bancos comerciales, efectuar pagos al exterior y transferencias a otros cuentahabientes. Guatemala No se requiere licencia de importación y se requiere permiso para importar fertilizantes, granos básicos y productos medicinales como insumo agrícola. Ídem No hay, excepto para misiones diplomáticas y organismos internacionales. Honduras Nicaragua • No se requiere licencia ni permiso de importación. • Se requiere licencia de importación del Ministerio de Desarrollo • Ídem • Ídem • Las instituciones • financieras autorizadas para operar en cambio pueden abrir dichas cuentas de depósitos. Se pueden constituir y adm inistrar sin restricciones para el depositante. Fuente: Elaboración del autor con base en el documento Países Centroamericanos: principales políticas económicas vigentes al mes de diciembre de 1996, Secretaría Ejecutiva del Consejo M onetario Centroamericano, San José, Costa Rica, marzo de 1997. 103 Anexo III GRÁFICOS Y ESQUEMAS USO PRODUCTIVO D E LAS REMESAS: MARCO D E REFERENCIA R EM ITEN TES ♦ Capacidad de ahorro ♦ H abilidades técnicas, em pre­ sariales y organizacionales ♦ D iversos grados de organización ONG QUE TRABA JAN CO N L O S M IG R AN TES n No han concentrado su esfuerzo en el uso de las remesas PR O G R AM A S G UBERNAM EN TALES P M icroem presas P Crédito a l sector inform al P D esarrollo rural ONG QUE TRABAJAN CO N L A S COM UNIDADES LO C A LE S n No han concentrado su esfuerzo ni en los m igrantes ni en las rem esas P Program as contra la pobreza y p a ra el desarrollo local P .Fortalecimiento de ONG y gobiernos locales P Program as específicos enfocados a los migrantes L á m in a 1 PROYECTOS FINANCIADOS POR ORGANIZACIONES D E MIGRANTES COM UNIDAD LO CA L (País de origen) ONG ESPECIALIZA D A S A G RU PAC IO N E S DE A U TO R ID A D E S LO C A LE S M IG RA N TE S A G RU PACIO N ES LO C A LE S (País de origen) ONG ESPECIALIZA D A S (E U A) TAREAS D E R E C O LE C C IÓ N D E FO ND O S ONG ESPE CIA ­ LIZA D A S PAQ U E TE DE FINANCIA­ M IE N TO ID E A S D E PRO YECTO S E JE C U C IÓ N D EL PRO YEC TO SE LE C C IÓ N Y PR E P A R A C IÓ N D EL PR O YECTO ONG ESPECIA­ LIZA D A S Lámina 2 CAMPOS D E ACCIÓN PARA LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES A C T IV ID A D E S COM PONENTES In fo rm a c ió n C apacitación E stu d io s y d o cu m en ta ció n d e exp erien cia s F o rta lecim ien to in stitu cio n a l A sisten c ia técnica # # 0 0 # # # 0 0 # D E S A R R O L L O D E L A S A G R U P A C IO N E S LOCALES # # D E SAR R O LLO D E ONG E S P E C IA L IZ A D A S # # 0 0 0 0 P R O G R A M A S E S P E C IA L E S D E C O M U N I­ C A C IÓ N E IN F O R M A C IÓ N E N T R E C O M U ­ N ID A D E S N A C IO N A L E S Y D E M IG R A N T E S # # 0 F O R T A L E C IM IE N T O D E G O B IE R N O S L O ­ C A L E S Y D E IN S T IT U C IO N E S A C A R G O D E P R O G R A M A S R E L A C IO N A D O S # F in a n c ia m ien to co m p lem en ta rio # P R O Y E C T O S P IL O T O D E S A R R O L L O D E L A S A G R U P A C IO N E S D E M IG R A N T E S 0 Lámina 3 PROYECTOS PILOTO: RUBROS CON NECESIDADES ESPECIALES D E FINANCIAMIENTO A G R U PA C IO N E S D E M IG R A N TE S A G RU PAC IO N E S LO C A LE S ONG ESPECIALIZAD AS — Plan estratégico — Plan de recolección de — P erfil del proyecto — Form ación de prom otores — Capacitación e intercam bio — Fortalecim iento institucional fondos E JE C U C IÓ N D E L PRO YECTO — D ocum entación e intercam bio de experiencias — A sistencia técnica especializada — Inversiones — E studios especializados Lámina 4 109 Anexo IV EJEMPLOS DE AGRUPACIONES DE MIGRANTES EN LOS ESTADOS UNIDOS 111 LISTA CON EJEMPLOS DE AGRUPACIONES DE MIGRANTES EN LOS ESTADOS UNIDOS Agrupaciones de migrantes guatemaltecos en Los Angeles • Apagua • Asociación Guatemalteca L.A. • Asociación de Gualantecos Unidos • Asociación de Mazatecos en L.A. • Asociación Retalteca • Asociación Sanpedrana • Ballet Latin Constellation • Ballet Folklórico Ranima Binek • Club Social Bethania U.S.A. • Club Social en Salto U.S.A. • Club Social Puerto de San José U.S.A. • Club Social Xelaju U.S.A. • Club Tikal • Cobegua • Comité Ostuncalco • Fraternidad de Amatitlán U.S.A. • Fraternidad de Coatepeque • Fraternidad de Escuintleca • Fraternidad Florense U.S.A. • Fraternidad Guatemalteca Orange County • Fraternidad Huehueteca • Fraternidad Nueva Concepción Escuintla • Fraternidad Retalhuleu • Fraternidad Santa Roseña • Grupo Cultural Latinoamericano • Guía • Hermandad Livingsteña • Icoquih • Organización Cotzumalguapa • Salcaja Estamos Contigo • Sanmartinecos Unidos • Teculutan in USA 112 Agrupación de migrantes hondureños Organización Hondureña Integrada “Francisco Morazán” Presidente La Paz, La Paz Vice-presidente Progreso, Yoro Tesorero Progreso, Yoro Pro-tesorero Tegucigalpa Fiscal Nacaome, Valle Secretario de Actas Juticalpa, Olancho Secretario de Relaciones Goascoran, Valle Secretario General Goascoran, Valle Secretario de Eventos y Sociales Tegucigalpa Vocal I Nacaome, Valle Vocal II Nacaome, Valle Agrupaciones de migrantes salvadoreños en Nueva York • Asociación c/Agua Escondida-La Unión • Asociación Chirquirín C/Agua Escondida • Asociación de Fútbol Brentwood, N.Y. • Asociación de Fútbol Freeport • Asociación Salvadoreña Independiente • Asociación de Salvadoreños Unidos • Centro de Beneficio Salvadoreño • Coalición de Usulutecos en el Exterior • Comité Cívico Salvadoreño • Comité en Unión para los Salvadoreños • Festival Salvadoreño • Fundación Hermano Lejano de Chinameca • Liga Salvadoreña de Fútbol de N.J. • Long Island Hispanidad Soccer League • Mujeres Unidad para el Progreso 113 Anexo V LISTA DE PERSONAS ENTREVISTADAS 115 1. Personas entrevistadas en Centroamérica a) El Salvador Banco Central de Reserva de El Salvador Carmen Elena de Alemán, Gerente Internacional Dirección General de Estadística y Censos Francisco Alemán, Director General Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Programa El Salvador Carlos Briones, Coordinador Académico Fondo de Inversión Social (FIS) M aría Teresa Rendón Fundación Centroamericana para el Desarrollo Humano Sostenible (FUCAD) Alberto Arene, Presidente Ricardo Cardona, Director Ejecutivo Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) Alfonso Goitia, Director Ejecutivo Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES) Anabella de Palomo, Jefa de Sección Social Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Rebeca Arias Flores René A. Hernández Programa Nacional de Competitividad, Ministerio de Economía Orlando Altamirano, Director Ejecutivo 116 Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas” (UCA) José M aría Tojeira, Rector Juan José García, Consultor Independiente b) Guatemala Asociación para el Avance de las Ciencias Sociales en Guatemala (AVANCSO) Clara Arenas, Directora Ejecutiva Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) Pablo Rodas Martini, Coordinador de Equipo Económico Banco de Guatemala José Ramón Lam, Sección de Balanza de Pagos Coordinación de (CONGCOOP) Organizaciones no Gubernamentales y Cooperativas Maribel Carrera Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Programa Guatemala Gisela Gellert, Coordinadora de proyecto Silvia Irene Palma C. Antonio Vásquez Bianchi Fondo de Inversión Social (FIS) Marina Sagastume García, Directora de Cooperación Internacional c) Honduras Banco Central de Honduras, Departamento de Estudios Económicos Héctor Méndez Cálix, Jefe División de Agregados Económicos Leida E. Samra L., Jefe Balanza de Pagos 117 Comisión Nacional de Bancos y Seguros Luis Alberto Palma, Superintendente de Bancos, Seguros e Instituciones Financieras Jorge Alberto Becerra, Jefe de Sección de la Superintendencia de Bancos, Seguros e Instituciones Financieras Consultores ESA José Rafael del Cid, Coordinador Área Social Fundación Internacional para la Asistencia Comunitaria (FINCA/HONDURAS) Gladys de Enríquez, Directora Ejecutiva Fundación José María Covelo Juan José Lagos, Gerente General Aníbal Montoya R., Gerente OPDS Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) Hernán Jacobo Lagos, Director de Captaciones Organización Internacional de las Migraciones (OIM) Carlos Maldonado, Encargado de Misión Secretaría de Trabajo, Dirección General de Trabajo Alfonso Díaz Mendieta, Director General Secretaría Técnica y de Cooperación Internacional Paulina Zúniga Carlos Cardona Unidad Coordinadora de la Comisión Presidencial de Modernización del Estado Hugo Castillo Rodulio Perdomo, Consultor Independiente 118 d) Nicaragua Banco Central de Nicaragua José Márquez Ceas, Gerente Internacional Lorena Guadamuz, Sección Balanza de Pagos Coordinadora Regional de Investigaciones Económicas y Sociales (CRIES) Orestes Papi, Director Ejecutivo Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) Ma. de los Angeles Pérez López Fundación Internacional para el Desafío Económico Global (FIDEG) Julio César Terán Sonia Agurto Fundación Nicaragüense de Desarrollo (FUNDE) Osmar Altamirano, Gerente General Migdonio Blandón Blandón, Presidente Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) Josefa Blanco, Dirección de Estudios Demográficos Domingo A. Primante, Consultor Ministerio de Acción Social Polidecto Correa Reyes, Vice-Ministro Lic. Roberto Mojica Martínez, Director General Administrativo Financiero Organización Internacional para las Migraciones (OIM) Rudolf Maxwald, Oficial de Programa Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) M aría Rosa Renzi, Asesora 119 2. Personas entrevistadas en Los Estados Unidos a) Los Angeles Asociación Adentro Cojutepeque Luz Esperanza Zarco Asociación de Comunidades Salvadoreñas Jaime Adeto Omar V. Corletto Asociación de Fraternidades Guatemaltecas Erick L. Solares, Presidente Asociación de Salvadoreños en Los Angeles Luis A. Hernández, Coordinador Asociación de Sesuntepeque Gabriel Edgardo Escobar Casa de la Cultura de El Salvador en Los Angeles Dagoberto Reyes, Director Consulado de El Salvador Oscar Benavides Gutiérrez, Cónsul General Consulado de Guatemala Jorge Erdmenger Pérez, Cónsul General Consulado de Nicaragua Adolfo Jarquin, Cónsul General Elvin Aguilar, Administrador del Consulado El Rescate Robert J. Foss, Director 120 b) Nueva York Comité Cívico Cultural Nicaragüense Óscar Sandoval Consulado de El Salvador Juan Antonio Villalobos, Vicecónsul Consulado de Honduras Octavio Pineda, Cónsul General Consulado de Nicaragua Eliseo Fabio Núñez Morales, Cónsul General Sarah Lawrence College, Bronxville, Nueva York Eric Popkin, Investigador c) Miami Consulado de El Salvador Concha Marina Ruiz , Cónsul Consulado de Guatemala Max Santa Cruz Anchissi, Cónsul General Consulado de Honduras Miriam de Ynestroza, Cónsul General Consulado de Nicaragua Agustín Mendoza, Vicecónsul Fraternidad Nicaragüense Nora Sándigo 121 Hispanic Coalition Rosa F. Kasse-Romero, Presidente/CEO The Mexican Student Association at the University of Miami Alberto Gaytán, Presidente a) Nueva Orleans Consulado de El Salvador Emilio García Prieto, Cónsul General Consulado de Honduras Adela Izaguirre, Agente consular Consulado de Nicaragua Mayra L. Grimaldi, Cónsul General d) Washington, D. C. Carnegie Endowment for International Peace Deborah Waller Meyers, Asociada Comisión Económica para América Latina (CEPAL) Isaac Cohen, Director de la oficina de Washington Rex García Embajada de El Salvador Johanna Hill Mathilde Abastado de Craik, Consejera de Asuntos de la Comunidad Werner M. Romero, Consejero Comercial y de Promoción de Inversiones Embajada de Guatemala María Mercedes Andrade, Ministra Consejera 122 Embajada de Honduras Salvador E. Rodezno-Fuentes, Ministro Embajada de Nicaragua Juan Marcos García, Ministro Consejero Jorge Wong-Valle, Consejero de Asuntos Económicos The World Bank José Antonio González, Departamento de América Central Gabriel E. Siri, Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Salvador Cortés, Consultor independiente