Desarrollo vial e impacto fiscal del sistema de concesiones en Colombia

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Desarrollo vial e impacto fiscal del sistema de concesiones en Colombia

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Este documento tiene como objetivo mostrar el estado actual y análisis de la evolución de la inversión privada en infraestructura vial en Colombia, desde su incursión en 1992, identificando sus prerrogativas, inconvenientes y desafíos. La primera generación de concesiones realizada en la segunda mitad de los noventa adoleció de diversas falencias en la estructuración de los contratos con que fueron otorgadas entre 1994 y 1998. La crisis económica que se suscitó hacia fines de esa década acrecentó los problemas, pues los flujos de tráfico fueron sobreestimados y el mecanismo de garantías significó un peso importante para las finanzas públicas. Los dos contratos adjudicados en la segunda generación contaron con instrumentos de política que recomendaban una mejor asignación de riesgos y con un nuevo marco legal para un efectivo control de los pasivos contingentes. Los últimos proyectos concesionados, denominados de tercera generación, se otorgaron en el marco de una política de asignación de riesgos, con un mayor avance en los diseños y en la situación predial, y avalados por estudios de impacto ambiental.Específicamente, en este informe se ha procurado documentar el impacto en las cuentas fiscales que han tenido las garantías otorgadas, los sobrecostos de los proyectos y las estimaciones de pasivos contingentes generados por este tipo de contratos. Así, mediante este análisis, se ha pretendido aportar a la identificación de aspectos perfectibles de la política pública con el objetivo de mejorar distintos aspectos del proceso y contribuir a reducir el atraso de la infraestructura vial del país. Asimismo, se buscó evaluar la situación de aquellos factores de carácter institucional y regulatorio que la experiencia internacional señala como determinantes para lograr buenos resultados en esta materia. Para estos efectos, el documento ha sido ordenado en cinco secciones. En primer lugar se explica la relevancia de la investigación realizada, las preguntas que orientaron la investigación, las áreas de problemas identificados y los procedimientos que se emplearon en su desarrollo. En segundo lugar se presentan las características de cada etapa (o generación) de las concesiones viales que han sido adjudicadas desde 1994, detallándose su longitud e inversión inicial, sus fortalezas y problemas, así como las modificaciones que se han propuesto con el fin de corregir las falencias que fueron quedando en evidencia durante la puesta en marcha de cada etapa y lograr, asimismo, una mayor transparencia y eficiencia en tales procesos. En el tercer capítulo se analizan los marcos legales e institucionales que han contextualizado la implementación del mecanismo de concesiones, así como los cambios introducidos a lo largo del período, con el objeto de establecer su incidencia sobre la eficacia de la política implementada. En el cuarto capítulo se analiza la evolución de las garantías de ingreso mínimo garantizado y de las garantías de sobrecostos de obra que están asociadas a la ejecución de obras complementarias, especialmente en los proyectos que constituyen la primera generación de concesiones viales, en las que este último aspecto tiene mayor significación. En este mismo capítulo se analiza también el diseño de la política de riesgo contractual del Estado para procesos de participación privada en infraestructura que se aplica a partir de 2002, cuando se puso en marcha la tercera generación de concesiones. Por último, se hace una breve descripción del procedimiento para la estimación de los pasivos contingentes y los valores que por este concepto contempla el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En la quinta sección se explica la política de riesgo ambiental para procesos de participación privada en infraestructura, basado en los documentos CONPES N° 3.133 de septiembre 3 de 2001 y N° 3.107 de abril de 2001.El documento termina con una compilación de los diferentes problemas, perspectivas y desafíos que presentan las concesiones viales en Colombia.

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Resumen
Este documento tiene como objetivo mostrar el estado actual y análisis de la evolución de la inversión privada en infraestructura vial en Colombia, desde su incursión en 1992, identificando sus prerrogativas, inconvenientes y desafíos. La primera generación de concesiones realizada en la segunda mitad de los noventa adoleció de diversas falencias en la estructuración de los contratos con que fueron otorgadas entre 1994 y 1998. La crisis económica que se suscitó hacia fines de esa década acrecentó los problemas, pues los flujos de tráfico fueron sobreestimados y el mecanismo de garantías significó un peso importante para las finanzas públicas. Los dos contratos adjudicados en la segunda generación contaron con instrumentos de política que recomendaban una mejor asignación de riesgos y con un nuevo marco legal para un efectivo control de los pasivos contingentes. Los últimos proyectos concesionados, denominados de tercera generación, se otorgaron en el marco de una política de asignación de riesgos, con un mayor avance en los diseños y en la situación predial, y avalados por estudios de impacto ambiental.Específicamente, en este informe se ha procurado documentar el impacto en las cuentas fiscales que han tenido las garantías otorgadas, los sobrecostos de los proyectos y las estimaciones de pasivos contingentes generados por este tipo de contratos. Así, mediante este análisis, se ha pretendido aportar a la identificación de aspectos perfectibles de la política pública con el objetivo de mejorar distintos aspectos del proceso y contribuir a reducir el atraso de la infraestructura vial del país. Asimismo, se buscó evaluar la situación de aquellos factores de carácter institucional y regulatorio que la experiencia internacional señala como determinantes para lograr buenos resultados en esta materia. Para estos efectos, el documento ha sido ordenado en cinco secciones. En primer lugar se explica la relevancia de la investigación realizada, las preguntas que orientaron la investigación, las áreas de problemas identificados y los procedimientos que se emplearon en su desarrollo. En segundo lugar se presentan las características de cada etapa (o generación) de las concesiones viales que han sido adjudicadas desde 1994, detallándose su longitud e inversión inicial, sus fortalezas y problemas, así como las modificaciones que se han propuesto con el fin de corregir las falencias que fueron quedando en evidencia durante la puesta en marcha de cada etapa y lograr, asimismo, una mayor transparencia y eficiencia en tales procesos. En el tercer capítulo se analizan los marcos legales e institucionales que han contextualizado la implementación del mecanismo de concesiones, así como los cambios introducidos a lo largo del período, con el objeto de establecer su incidencia sobre la eficacia de la política implementada. En el cuarto capítulo se analiza la evolución de las garantías de ingreso mínimo garantizado y de las garantías de sobrecostos de obra que están asociadas a la ejecución de obras complementarias, especialmente en los proyectos que constituyen la primera generación de concesiones viales, en las que este último aspecto tiene mayor significación. En este mismo capítulo se analiza también el diseño de la política de riesgo contractual del Estado para procesos de participación privada en infraestructura que se aplica a partir de 2002, cuando se puso en marcha la tercera generación de concesiones. Por último, se hace una breve descripción del procedimiento para la estimación de los pasivos contingentes y los valores que por este concepto contempla el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En la quinta sección se explica la política de riesgo ambiental para procesos de participación privada en infraestructura, basado en los documentos CONPES N° 3.133 de septiembre 3 de 2001 y N° 3.107 de abril de 2001.El documento termina con una compilación de los diferentes problemas, perspectivas y desafíos que presentan las concesiones viales en Colombia.
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